Monografías
Publicar | Monografías por Categorías | Directorio de Sitios | Software Educativo | Juegos Educativos | Cursos On-Line Gratis

 

Acto administrativo parte 2 - Monografía



 
DESCARGA ESTA MONOGRAFÍA EN TU PC
Esta monografía en formato html para que puedas guardarla en tu pc e imprimirla.



Vínculo Patrocinado




Aquí te dejamos la descarga gratuita
Nota: para poder abrir archivos html solo necesitas tener instalado internet explorer u otro navegador web.




7.- CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL.



Estos dos rasgos peculiares del Derecho español, que por una parte atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales y que, por otra, pone a los jueces al servicio ciego y automático de la ejecución de los actos administrativos, parecen contradecir la definición constitucional de la función judicial “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado” y su reserva en exclusiva a los jueces y tribunales, así como la propia independencia judicial frente a la Administración.

Pese a ello negar las potestades ejecutorias de la Administración cuando se admiten con carácter general en el Derecho italiano y en el alemán y cuando en el Derecho francés su extensión depende sencillamente de la atribución en cada caso por un precepto reglamentario, puede resultar inútil utopía, porque la ejecución de los actos administrativos por la Administración constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la Constitución pueda decir.

El Tribunal Constitucional podría haberse ahorrado la necesidad de fundamentar en la citada sentencia 22/1984, el privilegio de decisión ejecutoria de la Administración en el principio de eficacia que consagra el art. 103 de la Constitución. La eficacia es simplemente una directiva o directriz para la buena organización y funcionamiento de la Administración, pero nunca nadie, ni el constituyente, ni cuantos han afirmado la necesidad de ese comportamiento eficaz de las Administraciones Públicas, han pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribución de una potestad claramente judicial a la Admón como hace el Tribunal Constitucional.

8.- LA SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ***



La rigidez del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada por la posibilidad de que la Administración o los Tribunales cuando esté pendiente una reclamación suspendan, de oficio o a instancia del interesado. la eficacia  del acto administrativo, paralizando la ejecución misma del acto. La suspensión de efectos de los actos administrativos es una válvula de escape y de seguridad, excepcional que permite enjuiciar la corrección del acto antes de que su ejecución haga inútil el resultado de ese juicio.

La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos administrativos y sus consecuencias ejecutorias está admitida en todos los ordenamientos dentro del sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales como un remedio a la lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aquéllos.

En el Derecho italiano, Giannini califica la suspensión en vía administrativa como un procedimiento de segundo grado, una medida cautelar en términos de Derecho procesal indicando que no es aceptable la tesis de que la suspensión incide sobre la eficacia del acto suspendido. La suspensión en vía administrativa puede ser impuesta por la autoridad competente, teniendo en este caso naturaleza discrecional.

En el Derecho francés, el Consejo de Estado admitió inicialmente la suspensión de la ejecución de los actos cuando ésta pudiera ocasionar perjuicios irreparables o muy graves, perjuicios que ni siquiera la eventual concesión de una indemnización pudiera compensar.  La suspensión se contempla como medida que protege tanto el interés privado como el público.

Dentro del sistema judicial español la suspensión se contempla en momentos diversos de la impugnación de los actos administrativos, en vía de recurso administrativo o judicial y en función de causas diversas.

En primer lugar cabe aludir a la SUSPENSIÓN EN VÍA DE RECURSO ADMINISTRATIVO (art. 111 de la LRJAP y del PAC).  La regla general es que la interposición del recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, no obstante se admiten dos excepciones: -Que una disposición establezca lo contrario -Que lo acuerde el órgano a quien compete resolver el recurso, previa ponderación razonada.

Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso se podrá intentar de nuevo en la vía contencioso-administrativa, si es que realmente el interesado ha interpuesto el correspondiente recurso judicial. Hay también supuestos de SUSPENSIONES AUTOMÁTICAS: Uno y de suma importancia , es la suspensión prevista por la Ley 62/1978 de Protección Jurisdiccional de los Derechos de la Persona. Aquí la regla general es la suspensión y la ejecución del acto recurrido, la excepción, pues aquella, “deberá decretarse salvo que se justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el interés general”.

La suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo es posible y automática siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensión debe prolongarse durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantías.

En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó después de la Constitución que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos; sin embargo la línea jurisprudencial ha ido debilitándose para quedar en suspensión temporal limitada al tiempo que tarde en substanciarse el incidente de suspensión planteado por el recurrente.

Ante el Tribunal constitucional la suspensión viene impuesta por la propia Constitución cuando el Estado impugna ante el Tribunal Constitucional las disposiciones normativas y toda clase de resoluciones de las CC.AA. (art.161). Se trata de un arma poderosa en manos del Gobierno de la Nación que le permite frenar la eficacia de cualquier disposición o acto de una Comunidad Autónoma sin justificar la necesidad de suspensión. Asimismo en los procesos de amparo se reconoce a la Sala correspondiente la potestad de suspender, de oficio o a instancia del recurrente, la ejecución del acto de los poderes públicos por razón del cual se reclame el amparo constitucional cuando la ejecución hubiere de ocasionar un perjuicio que haría perder al amparo su finalidad.

Dentro del proceso contencioso se dan asimismo supuestos especiales como la suspensión de los actos de las Entidades Locales a requerimiento del Estado o de las CCAA, prevista en la LRBRL de 1985. El Legislador distingue ahora tres supuestos distintos de suspensión de los actos de los Entes locales a instancia del Estado o de las CCAA. dos a través del Juez y uno anticipado gubernativamente y necesitado de conformidad judicial.

9.- EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.***



Es el procedimiento más generalizado de ejecución de los actos administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de débitos frente a las administraciones públicas y no sólo para las deudas tributarias del Estado, incluso esta prevista su utilización en favor de particulares cuando desempeñan actividades consideradas como públicas, como es el caso de las Entidades urbanísticas.

En el procedimiento de apremio interviene el juez en garantía de determinados derechos fundamentales, lo que permite configurarlo como un procedimiento mixto judicial-administrativo (art. 18 de la Constitución..inviolabilidad del domicilio) se requiere la autorización motivada del juez penal de instrucción.

Una segunda intervención judicial, articulada en defensa de la propiedad consistía en la constitución de una Mesa en los locales de los juzgados para la subasta de los bienes inmuebles presidida por el juez. El procedimiento se inicia cuando existe un acto que obligue al pago de apremio por no haber sido atendido por el deudor en el plazo de pago voluntario.

Una vez iniciada la tramitación del procedimiento de apremio sólo se suspende en dos circunstancias: a) si se realiza el pago o se garantiza la deuda, b) cuando se produzca reclamación de tercería de dominio y otra acción de carácter civil (art. 136 de la L.G.T.).

Trámite fundamental es el aseguramiento del crédito a través de los correspondientes embargos de bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda más los recargos, para los inmuebles, el embargo se realiza mediante la correspondiente anotación preventiva en el Registro de la Propiedad. El procedimiento termina con la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería del dominio ante el juez civil. Si los bienes inmuebles no llegan a enajenarse en dos subastas sucesiva, podrán adjudicarse a la Hacienda en pago del crédito insatisfecho (art. 134 de la L.G.T.).

10.- LA MULTA COERCITIVA.**


Este medio de ejecución consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecución se trata. Es una técnica importada del Derecho alemán, que denomina penas ejecutivas.

Siguiendo el modelo germánico, la regulación de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto de las multas de Derecho penal afirmándose que aquélla no tiene carácter de pena con la grave consecuencia de la inaplicación del principio non bis in idem en relación con las multas sucesivas que implica esta técnica. En un claro exceso de dureza y autoritarismo se acepta, la compatibilidad de la multa coercitiva con otras sanciones penales o administrativas, “la multa coercitiva dice el art. 99 de la LRJAP y del PAC, será independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatible con ellas”.

Los supuestos en que procede la imposición de multas coercitivas son muy amplios, pues comprenden desde “los actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las personas” o “la Administración no la estimará conveniente”, hasta aquellos otros “cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona”, art. 99 de la LRJAP y del PAC.

La multa coercitiva sólo es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No es lícita su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o a facilitar documentos o pruebas que le comprometan como ocurre en materia fiscal (art. 83 de la LGT).

La multa coercitiva actuada en un expediente sancionador equivale a una suerte de coacción, de amenaza  económica, para forzar a determinadas declaraciones. La misma inconstitucionalidad cabría predicar de cualquier ley por la que se atribuyese al juez penal el poder de imponer multas coercitivas para obligar a declarar o exhibir documentos comprometedores a los inculpados en el proceso. De ahí que el Tribunal Constitucional haya planteado la inconstitucionalidad del art. 83.3 de la LGT, que sanciona la falta de aportación de pruebas y documentos contables o la negativa a su exhibición ante los órganos de la Inspección Tributaria. No obstante el TC. ha admitido la validez de este precepto (sentencia de 1990).

11.- LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS. **



Como último medio de ejecución de los actos administrativos, el art. 100 de la LRJAP y del PAC, permite el empleo de la compulsión directa sobre las personas.  La doctrina advierte que estas medidas de coerción directa pueden ser muy variadas, ya que van desde el simple impedimento de progresar en un determinado camino, de impedir la entrada en un lugar, hasta comportar el desplazamiento físico de una persona, etc.

La extrema gravedad de esta técnica obliga a postular que su aplicación sólo es lícita cuando los demás medios de ejecución no se corresponden en absoluto con la naturaleza de la situación creada, a parte de que “la ley expresamente lo autorice” (art.100).  Por ello leyes posteriores a la L.P.A. de 1958 incrementan las cautelas de su empleo y las medidas reparadoras de los eventuales excesos, con la exigencia “dentro del respeto debido a la persona humana y a los derechos fundamentales “.

La compulsión ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata.  Cuando la compulsión actúa sobre un colectivo de personas la orden previa se convierte en una acción de conminación que a veces se expresa de una forma simbólica, como ocurre con las intimidaciones para la disolución de manifestaciones por medio de toques de corneta.

12.- LIMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN. SU RECURRIBILIDAD: TERCERÍAS DE DOMINIO E IMPUGNACIÓN CONTENCIOSA.*



La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecución se sitúe, como decía MAYER, en línea directa de continuación del acto administrativo de que se trata sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio general derivan determinados LIMITES: - El propio orden de los medios de ejecución y la improcedencia de actuar simultáneamente con varios de ellos, aunque algunos pueden desembocar en otros, así como el principio de la proporcionalidad de las medidas de ejecución, sin que en ningún caso la ejecutoriedad pueda suponer una agravación de la situación del ejecutado o configurarse como una sanción personal (Garcia de Enterria).

Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución se ha arbitrado, a imagen y semejanza del proceso civil, el incidente DE TERCERÍA DE DOMINIO o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa. Esta reclamación de un tercero o tercería provoca la suspensión del procedimiento de apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro Público correspondiente. La subsanación de la tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el Juez Civil a quien en definitiva corresponde decidir las cuestiones de titularidad o de mejor derecho.  El RGR, distingue dos clases de tercerias, la de domino (titularidad de un tercero de los bienes embargados) y las de mejor derecho (fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el apremio).

Además del control judicial civil (tercerias) debe admitirse la enjuiciabilidad de las medidas de ejecución en vía CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA cuando supongan un exceso sobre el alcance y los contenidos del acto que se ejecuta o por cualquier otra infracción de los principios y reglas expuestos.  Esta posibilidad se funda en el principio de la garantía judicial efectiva (artº 24 CE.).

TEMA 16



INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS



1.- LA INVALIDEZ Y SUS CLASES.**



La invalidez puede definirse, como una situación patológica  del acto administrativo, caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto.

Hasta la L.P.A. de 1958, que afronta por primera vez una regulación de los actos administrativos, ésta se regía por lo dispuesto en el Código Civil para los actos privados.

Después de la LPA de 1958 y de la reforma del Código Civil de 1973, la contraposición entre una regulación pública y otra privada de la invalidez se hizo evidente. Mientras que el art. 6.3 del Cc., sigue considerando la nulidad absoluta o de pleno derecho como la regla general de la invalidez, el art. 47 de la LPA, sancionó la regla inversa, pues la nulidad de pleno derecho sólo se aplicaba a supuestos tasados en que en el acto administrativo concurrían los defectos y vicios más graves: - los dictados por órgano manifiestamente incompetente, - aquellos cuyo contenido sea imposible o constitutivo de delito, - los dictados prescindiendo total o absolutamente del procedimiento establecido, - las disposiciones administrativas en los casos previstos en el art. 28 de la L.R.J.A.E.

La LRJAP y del PAC, ha extendido notablemente los supuestos de nulidad de pleno derecho, incluyendo en ellos “los actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades” o cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.  Las disposiciones administrativas son nulas de pleno derecho cuando “vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.

La anulabilidad, son anulables “los actos que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (art.63). La irregularidad no invalidante, son los actos con vicios o defectos menores, es decir, el “defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados”, así como a los actos “realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial (art. 63.2 y 3).

Las razones comúnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulación de la invalidez en el Dº Administrativo y en el civil y en especial la reducción al mínimo de los supuestos de nulidad absoluta en aquél son la necesidad de preservar la presunción de validez de los actos administrativos, así como la seguridad jurídica.

La concepción restrictiva de la invalidez de pleno derecho que consagró la LPA de l958 ha servido de modelo, mutatis mutandis, a la regulación de las clases de invalidez de los actos judiciales establecidas por la L.O.P.J. y es también la que rige en el Dº Administrativo comparado. Puede considerarse como el Derecho Común de la invalidez de los actos de poder público.

Los actos judiciales sólo son nulos de pleno derecho cuando se produzcan con manifiesta falta de jurisdicción o de competencia objetiva o funcional; cuando se realicen bajo la violencia o intimidación racional y cuando se prescinda total o absolutamente del procedimiento establecido por la Ley.

En Francia se constata una categoría que juega el papel de la nulidad absoluta. Por ello el Consejo de Estado ha aplicado como una sanción reforzada para casos extremos de ilegalidad, en los que, en vez de proceder a la anulación del acto administrativo, declara que éste “es nul et de nul effet”, declaración que se puede hacer en cualquier tiempo.

En Alemania es también tradicional la contraposición de la invalidez de los actos privados y los actos administrativos: “mientras en el derecho privado se considera generalmente nulo un negocio jurídico que incurra en cualesquiera infracción, en el Derecho público sólo se toman en consideración infracciones gravísimas de la Ley para que se produzca tal efecto.

En Italia se distingue dentro de los actos ilegítimos las categorías de la nulidad absoluta y la anulabilidad. La categoría de los actos nulos o inexistentes se reserva para aquellos en que falta algún elemento.

Los actos son simplemente anulables por incompetencia jerárquica, exceso de poder y violación de la ley, vicios que se resumen en la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico. Los actos revocables como los dictados de conformidad con la ley, pero que adolecen de algún vicio de oportunidad o mérito por no haber sido adoptados del mejor modo posible desde el punto de vista jurídico (ético, técnico, etc.).

2.- LA INEXISTENCIA.



La aceptación de la categoría de los actos jurídicos inexistentes tropieza con su carácter metafísico o metajurídico, ya que “así como en la naturaleza no hay hechos nulos, sino que los hechos existen o no existen, en el orden jurídico de los actos sólo puede decirse que valen o no valen” (PEREZ GONZALEZ Y ALGOER).

De otro lado, se advierte que la categoría de la inexistencia es inútil porque la teoría de la nulidad absoluta o de pleno derecho cubre hoy las necesidades a las que en su día dio cobertura la inexistencia.

La razón de la persistencia de esta categoría en la moderna doctrina se encuentra en consideraciones prácticas: constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la LRJAP y del PAC, para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la acción de nulidad se considera prescriptible.

La Jurisprudencia francesa ha utilizado la categoría de la inexistencia de forma análoga a la del acto nulo de pleno derecho, para impedir la eficacia de una actuación que de acto administrativo no tiene más que el nombre y para evitar que por la fugacidad de los plazos procesales pudieran quedar impunes las mayores irregularidades del acto administrativo.

En la jurisprudencia española, mientras algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y, “de su carencia de efectos sin necesidad de declaración administrativa o judicial”, otras, al igual que en la francesa e italiana, parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo en supuestos de incompetencia manifiesta, pero sin establecer un régimen jurídico diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez.

3.- LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANÁLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES.***


El acto nulo de pleno derecho es aquél, que, por estar afectado de un vicio especialmente grave, no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o del transcurso del tiempo.

La tarea de calificar la nulidad de pleno derecho, el art. 62 de la LRJAP y del PAC relaciona los supuestos en que concurre ese vicio especialmente grave.

A) Actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional:

Este supuesto ha sido introducido por la reforma de l992, con la intención de reforzar la protección de los derechos fundamentales. Hay dos cuestiones de interés: la determinación de esos derechos y libertades y de su contenido esencial y las incidencias, en segundo lugar, de esa declaración de nulidad de pleno derecho sobre el proceso especial de protección y el recurso de amparo.

Sobre la tabla de derechos y libertades a que afecta este precepto según disponen los art. 53.2 y 161 de la Constitución, hay que remitirse al art. 14 de la Constitución y a los derechos consignados en la Sección 1ª del Cap.II del título I.

Según el Tribunal Constitucional la búsqueda de ese contenido debe hacerse interrogándose por la naturaleza jurídica del derecho en cuestión, y esa indagación “debe ser referida al momento histórico de que en cada caso se trate y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas”. Esa vía debe completarse con una segunda, consistente en la detección de los intereses jurídicamente protegidos que dan vida al derecho.

La inclusión de este supuesto supone una desnaturalización de esta categoría, que estaba configurada como una categoría asimilable o muy cercana a la inexistencia. Por esta vía material se ampliará notablemente la invocación de la nulidad de pleno derecho y un primer efecto incidirá sobre el perentorio plazo que la Ley 62/1978 establece para interponer el recurso contencioso-administrativo especial y lo mismo cabe decir del ordinario y de amparo, que quedarán en entredicho y sin valor si el transcurso tiene como fundamento la violación de un derecho o libertad fundamental.

La reforma legal afecta, a la imprescriptibilidad de la acción y, consiguientemente, a los plazos para interponer los recursos contencioso-administrativos, posibilidad reformadora que ya había anticipado el Tribunal Constitucional.

B) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio:



Resulta conveniente analizar la jurisprudencia , distinguiendo diversas clases de incompetencia en función de la materia, territorio y la jerarquía del órgano. Es manifiesta la incompetencia por razón de la MATERIA cuando se invaden competencias de otros poderes del Estado como el Judicial o el Legislativo, también cuando las competencias ejercidas corresponden por razón de la materia o del territorio a otro órgano administrativo, siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de una interpretación laboriosa.

la “incompetencia manifiesta” no queda reducida en la versión jurisprudencial a los supuestos de incompetencia por razón de materia y del territorio, pues incluye la incompetencia jerárquica, pero limitada a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el interés público o para los administrados y que no es sólo la que aparece de modo patente y claro (sentencias de l968, 1971 y 1985).

C) Actos de contenido imposible:



Los supuestos de actos con contenido imposible se deben más a razonamientos lógicos de la doctrina que a experiencias reales resueltas por la jurisprudencia. Se alude  a una imposibilidad por falta de substrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida), por falta de substrato material como cuando la ejecución de lo que el acto impone es material o técnicamente imposible; y  por falta de substrato jurídico como puede ser el caso de la revocación de un acto administrativo (Santamaría).

El Tribunal Supremo, en las pocas ocasiones que se ha pronunciado, además de equiparar este concepto con el art. 1.272 del Cc., que, a propósito del objeto de los contratos, prohíben que puedan serlo “las cosas o servicios imposibles”, refiere la imposibilidad de contenido natural y física, pretextando que la justicia equivale a la mera ilegalidad a que se refieren el art. 48 de la LPA y el art. 83.3 de la LJCA. En otras ocasiones, ha equiparado acto de contenido imposible con acto ambiguo o ininteligible y por ello inejecutable.


D) Actos que sean constitutivos de delito:



Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la Autoridad o el funcionario con motivo de la emanación de un acto administrativo, pues la Administración como persona jurídica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas.

El concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminación penal de una conducta y también de las faltas. Debe tratarse en todo caso de una conducta tipificada en el Código penal o en las Leyes penales especiales no bastando que el hecho sea una infracción administrativa o disciplinaria.

Se distinguen los actos con contenido delictivo en que el acto es anterior a la comisión del delito en que el factor determinante de la responsabilidad criminal se produce en un momento lógico anterior a la producción del acto. En todos estos casos el acto administrativo debe ser anulado una vez firme la sentencia penal.

La reserva a la jurisdicción penal de la calificación del acto constitutivo de delito o viciado por un delito encuentra apoyo en el art. 4 de la LJCA, que excluye del conocimiento de estas las cuestiones perjudiciales del carácter penal, en el art. 1 de la L.E.Cr. que reserva a la competencia exclusiva de los Tribunales penales el enjuiciamiento de los hechos constitutivos  de delito, en el art. 118.4 de la LRJAP y del PAC., se exige Sentencia judicial firme para la concurrencia de los motivos de revisión de los actos administrativos que menciona y por último en el art. 10 de la L.O.P.J. de 1985.

No obstante se postula reconocer la competencia de los Tribunales Contencioso-Administrativos para una calificación perjudicial objetiva del presunto delito como acción típica y antijurídica a los solos efectos de anulación del acto, pero sin prejuzgar la condena penal, ni suponer imputación a persona alguna, ni condicionar la actuación de los Tribunales Penales.

E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento:


El alcance invalidatorio de los vicios de forma:

Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP y del PAC, reduce al mínimo los efectos invalidatorios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos ante la nulidad de pleno derecho o absoluta o no lo es tanto y entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretación, los dos supuestos de vicios de forma contemplados en el art. 63.2 como supuestos de anulabilidad lo serían realmente de nulidad de pleno derecho.

El defecto de forma, se puede referir en primer lugar al procedimiento de producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si como dice la Ley “falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido”.

En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales la simple falta de vista y audiencia del interesado provoca asimismo la nulidad, como ha advertido una tradicional y sabia jurisprudencia.

La nulidad de pleno derecho debe comprender asimismo los más graves defectos en la forma de manifestación del acto administrativo, que como los actos judiciales, requiere unas determinadas formas y requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la resolución o del inferior que recibe la orden. A este vicio de forma -calificándole indebidamente de anulabilidad- se refiere el art. 63.2 de la LRJAP y del PAC.


F) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados:



La inclusión de este supuesto dentro de la nulidad de pleno derecho se justifica por la importancia que en la organización administrativa tienen los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas específicas y a falta de ellas por la normativa básica establecida en los art. 22 a 28 de la LRJAP y del PAC.

Para la Jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestión no incluida en el orden del día. También lo es la composición del órgano, como los Jurados de Expropiación; el quórum de asistencia y votación que es lo que determina también la existencia jurídica misma y la voluntad del órgano y que debe concurrir no solo en la iniciación de esta, sino durante todo el curso de la sesión.

En la aplicación jurisprudencial ha habido exageraciones como la sentencia que calificó de vicio insubsanable en la formación de voluntad municipal la falta de una autorización previa de la diputación para que un Ayuntamiento cediese determinados terrenos a una Universidad.

G) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposición legal:



Al margen de la enumeración que establecía el art. 47 de la LPA de 1958, otras normas con rango de ley o reglamentos, alteraron esa enumeración de supuestos de nulidad de pleno derecho. Así el art. 153 de la L.G.T., eliminó de la nulidad de pleno derecho los actos de contenido imposible, asimismo la Ley del Suelo dispuso la nulidad de pleno derecho de las reservas de dispensación que se contuvieren en los Planes u Ordenanzas y de los actos que comporten una diferente zonificación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los Planes de Ordenación urbana, así como de las licencias de autorización (art. 188).

Otro supuesto es el art. 60 de la LGP, que impone la nulidad de pleno derecho para los actos y disposiciones administrativas de rango inferior a Ley que impliquen la adquisición de compromisos de gastos no autorizados en los presupuestos limitativos o por cuantía superior a su importe. La Ley de Colegios Profesionales, contiene también una diversa redacción y enumeración de los actos nulos de pleno derecho, incluyendo aparte de los enumerados en el art. 47 de LPA, los manifiestamente contrarios a la Ley y los adoptados con notoria incompetencia (art. 8.3).

H) La nulidad radical de las disposiciones administrativas:



El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos se suman a los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la Constitución, las leyes u otras disposiciones, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 62.2).

4.- LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.*



La LRJAP y del PAC, nada dice explícitamente sobre los efectos que se conectan con esas dos categorías de la invalidez. Esta importante cuestión queda sin resolver de manera frontal y por consiguiente, remitida a indirectas precisiones legales y a las construcciones doctrinales y jurisprudenciales.

A través del articulado de aquella Ley es imposible espigar diferencias entre el régimen jurídico del acto nulo de pleno derecho y del simplemente anulable como las siguientes:

a) El carácter automático de la nulidad frente al carácter de la anulabilidad que se desprende del art. 63, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder.
b) La posibilidad de convalidación sólo prevista para los actos anulables establecida en el art. 67.1: “La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los defectos de que adolezcan”.
c) La imposibilidad de alegación de los vicios, motivo de la invalidez del acto, por los causantes de los mismos en los casos de anulabilidad, pero no en los de nulidad plena prevista en el art. 115.2: “Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados  por los causantes del mismo”.
d) La mayor facilidad para la suspensión de la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho cuando son impugnables y al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 111).

Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad como algo relativo y confiar  que al menos, la diferencia se respete en lo que toca al reconocimiento de carácter imprescriptible de la acción de nulidad, que es lo que se desprende del art. 102 frente al 103 de la LRJAP y del PAC., al regular la revisión de los actos inválidos, permite que la acción de nulidad se actúe de oficio o a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisión de oficio de los actos anulables se fija en 4 años.

La posibilidad de esta acción como derecho del interesado a que la Administración tramite el expediente de declaración de nulidad y contra cuya negativa podría recurrirse en sede jurisdiccional tiene ya en su favor un cierto apoyo jurisprudencial. El Tribunal Supremo ha establecido un límite a la extemporaneidad de la acción en este tipo de nulidades: la acción de nulidad es improcedente cuando, planteada en vía administrativa, no se recurre en tiempo y forma contra su desestimación ante los Tribunales (Sentencia de l.983).

Esta Jurisprudencia y la regulación legal de la revisión de los actos en vía administrativa que consagra la acción de nulidad deben llevar lógicamente a un retroceso de la doctrina de los actos consentidos, permitiendo su impugnación por la acción de nulidad, aunque hayan transcurrido los plazos de interposición de los recursos administrativos o judiciales.

5.- ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE.**



La LRJAP y del PAC, (art. 63) en evidente contraste con el Código Civil (art. 6.3), ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que son “anulables utilizando los medios de fiscalización que se regulan en el Título V de esta ley, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder”. Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son, convalidables por la subsanación de los defecto de que adolecen y por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos o por el de 4 años frente a los poderes de la Administración para la revisión de oficio (art. 103.1.b).

Pero no todas las infracciones del Ordenamiento Jurídico originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. De estos hay que exceptuar los supuestos de IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE que comprende las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido (art. 63.3).

El Tribunal Supremo exigiendo que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y además, la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuación de que se trate (sentencia de l979).

En cuanto a los defectos de forma, sólo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen la indefensión de los interesados (art. 63.2). Fuera de estos supuestos una jurisprudencia restrictiva mantiene la tesis de que la forma tiene un valor estrictamente instrumental que sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo, la cual se considera verdadera frontera de la invalidez.

La calificación de la indefensión como vicio que aboca a la anulabilidad y no a la nulidad absoluta, tiene en su favor una corriente jurisprudencial mayoritaria que admite la convalidación del vicio por el hecho de la oportunidad de defensa a posteriori que comporta la interposición de los pertinentes recursos administrativos y judiciales contra el acto viciado de indefensión. Sin embargo esta doctrina está en abierta contradicción con la de otros pronunciamientos que afirman la insubsanabilidad de la indefensión en vía de recurso o que reducen esa posibilidad al supuesto en que la oposición del interesado se apoya “única y exclusivamente en consideraciones de Derecho”.

6.- EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN, INCOMUNICACIÓN, CONVERSIÓN. *



La LRJAP y del PAC, impone una serie de normas para reducir al mínimo las consecuencias fatales de la patología de los actos administrativos.

En primer lugar admite la CONVALIDACIÓN de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. Los efectos de la convalidación se producen sólo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de eficacia retroactiva (art. 67). De la convalidación se excluyen la omisión de informes o propuestas preceptivas.

En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por ratificación del órgano superior, admitiendo el Tribunal Supremo la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de alzada interpuesto contra el acto del órgano inferior
incompetente.  En la convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no sólo que se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente.

La regla de la

INCOMUNICACIÓN 

de la nulidad, este principio sanatorio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas y se admite tanto de actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo. Consecuencia de ambas reglas es el deber de conservación de aquellos actos o trámites cuyo contenido hubiera permanecido en el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad (arts. 66 y 67).

En cuanto a la

CONVERSIÓN

, técnica mediante la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos de los previstos por su autor, se reconocen en el art. 65 de la LRJAP y del PAC, al establecer que “los actos nulos, que sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste”.
Pero la conversión se presta a evidentes fraudes, razón por la cual la LPA, alemana de 1976, la admite con mucha suspicacia.

7.- LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS INVÁLIDOS A INICIATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. DEL PROCESO DE LESIVIDAD A LA ANULACIÓN DIRECTA.*



A esa declaración de invalidez se puede llegar por iniciativa de los interesados canalizados por los recursos administrativos o judiciales ante la JCA, pero al margen de estas vías de recurso, el principio de legalidad obliga a la Administración a reaccionar frente a cualquiera de sus actos o actuaciones que contradigan al ordenamiento acomodándolos a aquél.

En los orígenes del sistema contencioso-administrativo el camino del proceso de lesividad era el único disponible para la Administración, después, la LPA, de 1958 reconoció a la propia Administración autora del acto un poder directo de anulación, pero exigiendo para ello la garantía de un dictamen favorable del Consejo de Estado.  La LRJAP y del PAC amplió las posibilidades anulatorias directa de la Administración al suprimir el carácter vinculante del dictamen del Consejo de Estado para la anulación de los actos anulables, que pierde el monopolio de esta función en favor de los organismos consultivos análogos de las CCAA.


A) El monopolio del proceso de lesividad para la anulación de los actos declarativos de derechos y su posterior desvirtuación:



El proceso de lesividad, como única vía de anulación llegó hasta la LJCA de 1956.  Sin embargo, el monopolio judicial en la anulación de los actos administrativos fue muy criticado, por cuanto suponía para algunos desconocer una potestad anulatoria directa de la Administración, descalificándose su premisa fundamental: “el bárbaro dogma de la irrevocabilidad absoluta de los actos declaratorios de derechos” (GARCIA DE ENTERRIA). Estas críticas no son aquí compartidas, porque la irrevocabilidad que supone el sistema de proceso de lesividad no es tal, sino revocabilidad a través del Juez, vía siempre más respetuosa con el derecho a la garantía judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Const., como ha reconocido el Tribunal Supremo en alguna ocasión.

Respecto a las garantías, se exigió, para declarar la nulidad de los actos nulos de pleno, el dictamen favorable del Consejo de Estado. Para los actos anulables declarativos de derechos que infringen la ley se limitó el plazo para esta declaración a 4 años desde que fueron adoptados, siempre que el Consejo de Estado informe positivamente sobre esa circunstancia de la infracción manifiesta.
Fuera de esos casos, la Administración debía soportar la carga de acudir al proceso de lesividad.  Toda la garantía del administrado favorecido por un acto declarativo de derechos frente al poder anulatorio de la Administración residía en el informe vinculante del Consejo de Estado y así se reconocía mayoritariamente en la doctrina.  Este sistema funcionó correctamente y la doctrina no le opuso reparos.

En el Derecho francés se reconoce que la Administración puede revocar sus actos para rectificar errores o para adaptarlos a nuevas situaciones concretas vienen matizadas por la jurisprudencia (WALINE).

En el derecho italiano se reconoce a la Administración un poder propio para la anulación, revocación o corrección de los actos administrativos, poder que se denomina, según que el acto este afectado de vicio de ilegitimidad o de inoportunidad, anulación de oficio o revocación.

B) La facultad anulatoria directa y la marginación del proceso de lesividad en la anulación de los actos declarativos de derecho. La regulación vigente:



La LRJAP y del PAC de 1992 mantiene en líneas generales la regulación anterior para  la revisión de los actos nulos, que podrán ser anulados “en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de los interesados y previo dictamen favorable del Consejo de Estado y órgano consultivo de la Comunidad autónoma, si lo hubiere”, con previsión de indemnizaciones de daños y perjuicios a los interesados, obviamente si la Administración ha sido causante de los vicios origen de la nulidad (arts. 102,1 y 3º).

Para los actos anulables, se admite su anulación y el consiguiente desconocimiento de los derechos, también de oficio o a solicitud del interesado, dentro del plazo de 4 años desde que fueron dictados, siempre que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, pero se disminuye la garantía, pues no es necesario el dictamen del Consejo de Estado y órgano consultivo de la CCAA (art. 103).

Con las facilidades, que la Ley da para la anulación de los actos anulables no es lógico imaginar que la Administración opte por calificar el acto de nulo de pleno derecho o que, menos aún, se le ocurra recurrir la anulación de un acto declarativo de derechos.  Lógicamente la Administración tratará siempre de calificar la invalidez del acto dentro de su grado menor, la anulabilidad.


C) Condiciones del proceso de lesividad:



El proceso de lesividad, que implica someter al juez la pretensión invalidatoria de la Administración, está previsto para los actos administrativos declarativos de derechos. Pero también se puede ampliar a los contratos administrativos. El Tribunal Supremo, después de negarla, ha terminado por admitir el proceso de lesividad ante la inexistencia de precepto prohibido. Por el contrario, y sin fundamento jurídico claro, la ha rechazado para la anulación de licencias municipales otorgadas erróneamente, remitiéndose a la revocación en el art. 16 del RSCL y asimismo para la anulación de las licencias urbanísticas.

Históricamente se exigió que el acto cuya anulación se pretendía reuniera el requisito de la doble lesión, es decir, infracción jurídica y al tiempo una lesión económica para la Administración.  La Ley no exige ahora de forma expresa la lesión económica pero normalmente se dará una lesión de esta naturaleza o de otra para el interés público y constituirá el interés, el motor que tire de la Administración hacia la anulación del acto.

El proceso de lesividad se prepara con la llamada “declaración de lesividad”, que se realizará mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo de Ministros y si el acto proviniera de las CCAA, o de la Adm. Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia y deberá adoptarse en el plazo de 4 años desde que se dicto el acto administrativo. El Tribunal Supremo ha calificado la declaración de lesividad de acto de orden interno que no precisa la previa audiencia de los interesados, pues a través del emplazamiento procesal, éste tendrá oportunidad de defenderse de la anulación del acto ante el propio juez del proceso.  En todo caso la declaración de lesividad debe ser motivada porque a la Administración corresponde la prueba de que el acto cuya anulación pretende es contrario a los intereses públicos.

LIMITES Y EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD **



El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente invalidado, pues es posible que esa adecuación del acto al ordenamiento engendre una situación todavía más injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.

La LRJAP y del PAC, establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación, que “no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106).

Cuando la anulación sigue adelante hay que considerar los posibles efectos invalidatorios sobre los derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas. Si el acto anulado reconocía derechos al ejercicio de actividades o al percibo de prestaciones únicas o periódicas, el desconocimiento de la autorización para el futuro o la devolución de las prestaciones recibidas debe depender de que el titular de esos derechos haya confiado de buena fe en la validez del acto y que su confianza sea digna de protección (ley alemana).  Esta solución es predicable en nuestro derecho en analogía con lo dispuesto en el Cc., sobre las consecuencias de la anulación de los contratos en que la buena fe y la falta de culpa es criterio decisivo para decidir sobre la devolución de las prestaciones recibidas.

8.- LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. **



La revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Administración decide dejarlo sin efecto.

La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Adm. Pública debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida.  Como dice Zanobini, la revocación es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo: “cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado…”

Los problemas más graves de la revocación se presentan, al igual que en la anulación, cuando la Administración pretende la revocación de los actos declarativos de derechos como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc. En estos casos, aceptándose la legitimidad de la revocación, se cuestionan las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del titular del derecho revocado.

En nuestro Derecho, la LPA de 1958 aludió a la revocación de los actos administrativos declarativos de derechos a propósito de los límites generales a que se sujeta la potestad anulatoria y revocatoria, precepto que ha pasado a la LRJAP y del PAC (art. 106).  Pero es evidente que la revocación, incluso contraria a los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando está previsto en el propio acto o en la norma, como en los supuestos de rescate o caducidad de las concesiones, etc.

El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado. Nada habrá que indemnizar en principio, por la revocación “cuando se incumplieren las condiciones” a que el acto administrativo sujeta el derecho que en él se reconoce (art. 16 del RSCL).

Si es, por el contrario, indemnizable la revocación de los actos administrativos cuando la causa legitimadora de la revocación es el cambio de circunstancias o de legislación o la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación o rescate de las concesiones de bienes y servicios públicos o las licencias urbanísticas.

En cuanto al plazo en que la Administración ha de ejercitar la revocación, habrá que atender a lo dispuesto en la LRJAP y del PAC que, sin precisar un plazo específico, prohíbe que las facultades de revisión sean ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su ejercicio resultare contrario a la equidad o al derecho de los particulares.

9.- LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS. **



El acto administrativo, como cualquier otro acto jurídico, puede contener un error. El error, como el dolo, provoca un falso conocimiento de la realidad. Pero las consecuencias sobre el acto son las mismas: la anulación del acto.  Es así porque el error de hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho, en cuanto supone la indebida aplicación del ordenamiento jurídico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor.

Ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en el art. 63 de la LRJAP y del PAC. Por ello la Administración debe seguir para la anulación de los actos viciados de error propiamente dicho, los procedimientos establecidos para la anulación.

Al error MATERIAL O ARITMÉTICO se refiere el art. 105 de la LRJAP y del PAC; para legitimar una inmediata rectificación de oficio por la Administración al margen de cualquier procedimiento: “Las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio, o a instancia de los interesados, los errores materiales de hecho o aritméticos existentes en sus actos” (art. 156 de la LGT con una limitación temporal de 5 años).

El error material y el error aritmético para que la Administración pueda eliminarlos expeditivamente han de caracterizarse, según el Tribunal Supremo, por ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; es decir, que se evidencian por si solos, sin necesidad de mayores razonamientos. Por ello son susceptibles de rectificación sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que los contiene.

En relación con los errores materiales, se plantea la cuestión de las rectificaciones de la publicidad de las disposiciones y actos administrativos, que frecuentemente aparecen insertos en el B.O.E. o diarios oficiales bajo la denominación de “corrección de errores” de las disposiciones o actos anteriores. Estas correcciones solo son lícitas cuando el error se ha producido en la imprenta durante el proceso de impresión del acto o disposición en el boletín o periódico oficial, constituyendo un notable abuso la utilización de la “corrección de errores” para alterar substancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados de tales errores materiales o aritméticos.

TEMA 17.



EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.



1.  SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.



Del procedimiento administrativo, recuerda GIANNINI, se ha comenzado a hablar a finales del siglo XIX para indicar las secuencias de los actos de la autoridad administrativa relacionados entre sí y tendentes a un único fin.

Hoy la actividad administrativa se desenvuelve mediante procesos diversos, hasta el punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio del Derecho administrativo contemporáneo que el artº 105,3 CE. ha recogido explícitamente “la Ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda, la audiencia del interesado”.

La exposición de Motivos de la primera ley conocida de Procedimiento Administrativo de 1889, ya expresaba la necesidad de que la función administrativa se canalizara a través de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial y el Poder Legislativo disponían de los suyos.

El procedimiento administrativo se define en la LPA de la República Federal de Alemania de 1976 como “aquella actividad administrativa con eficacia externa, que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión del convenio”.

En cuanto a las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, señala GIANNINI que el proceso posee el máximo de complejidad formal, debido a la dignidad del órgano ante el cual se desarrolla. (En el procedimiento administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es a la vez, juez y parte.).

La Exposición de motivos de la LPA, de 1958 expresa la misma idea de la menor complejidad y rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.

La razón sustancial de estas diferencias entre proceso y procedimiento está no sólo en que en el primero supone la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del Derecho, sino en el hecho de que el procedimiento administrativo en la mayor parte de los casos no es tanto únicamente un problema de la correcta aplicación del Derecho y de resolución de conflictos jurídicos cuando también de un cauce necesario de la buena gestión de los intereses públicos, como ocurre por ejemplo, en los procedimientos de selección de proyectos de funcionarios.

2.  LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.



Nuestra Ley de 1889 estableció las bases a las que habrían de adaptarse el Reglamento de procedimiento de las dependencias centrales y provinciales de cada Ministerio.

A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, la confección de extractos de los documentos presentados, los informes, la prórroga de los plazos, etc.

Posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso de desarrollo reglamentario que se prolongo por varias décadas. La diversidad de regulaciones, no siempre justificadas provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 1958, inspirada en proyectos Legislativos italianos.

A juzgar por sus contenidos, la LPA de 1958 desbordó la materia estrictamente procedimental, pues aparte de los aspectos procedimentales o procesales, estableció una ordenación general sobre los órganos administrativos, determinó el régimen jurídico de los actos administrativos, sin que faltasen tampoco el diseño de algunos procedimientos especiales.

Esta Ley por la importancia de sus contenidos ocupó un lugar central en el Dº Administrativo, pasó a ser norma básica a los efectos del Derecho autonómico, a tenor de lo establecido en el artº 149.1.18 de la Constitución.

Por su parte, la LRBRL de 1985 confirmó la aplicación de la LPA, a las entidades locales, al establecer que, además de por las dichas bases, se regirán en cuanto al procedimiento: a) Por la legislación del Estado y, en su caso, por las de las CCAA. b) Por las Ordenanzas de cada entidad.

El prestigio de la LPA de 1958 es también la causa de que a su régimen se acogiesen otras organizaciones que no tienen formalmente el carácter de Administración Pública, como es el caso del C.G.P.J. y la Administración Electoral.

A la LPA, de 1958 ha seguido la Ley 30/1992 de LRJAP y del PAC, Ley que no deroga la de 1958, aun cuando absorbe la mayor parte de su contenido, lo que es su mayor virtud, introduciendo también algunas novedades muy desafortunadas en aspectos centrales, como la regulación del silencio administrativo, la revisión de los actos u otras..

3.  CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.



La variedad de las formas de la actividad administrativa que, comprende funciones de limitación de la actividad de los particulares, llamada también función de policía, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasi judiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo que los cauces formales a través de los que se desarrollan unas y otras formas de intervención sean diferentes, por lo cual no es posible hablar de un tipo único sino de varias clases de procedimientos.

El legislador español no configuró en la LPA, de 1958, ni ahora en la Ley vigente, un  procedimiento rígido en el que cada trámite tiene su causa en el que le precede y es, a su vez, causa del que le sigue, sino que se ha limitado a poner en disposición del instructor o de las partes unos instrumentos o técnicas (prueba, informes) de los que, según los casos pueden o deben hacer uso con vistas a la decisión que en su día haya de dictarse.

En consecuencia, no existe en el Derecho español un procedimiento general o común  como es en el proceso civil el proceso declarativo de mayor cuantía . De ahí que pueda hablarse en Derecho español de un procedimiento no formalizado o flexible y de otros procedimientos formalizados o rígidos, cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales o reglamentarias.

Clasificación importante de los procedimientos es asimismo la que GONZÁLEZ NAVARRO formula entre procedimientos lineales y triangulares. El procedimiento triangular es aquel en que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contrapuestos.

Desde otra perspectiva, se puede hablar de procedimientos independientes y procedimientos integrados. Estos últimos constituyen un “procedimiento de procedimientos”; unos se reclaman o emanan de los otros.

GIANNINI formula una tipología de procedimientos administrativos, que sigue muy de cerca la clasificación de los actos administrativos a cuya emisión conducen:

a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Los declarativos atribuyen cualificaciones jurídicas a cosas, personas o a relaciones (Ej. actos de inscripción en el Registro civil).

b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, según la finalidad a la que sirven, en procedimientos hablatorios y expropiatorios concesionales y autorizativos.

c) Los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un único interés público, complejo si se atiende a varios intereses públicos, como en los casos de aprobación de los planes de urbanismo.

d) Existen también procedimientos organizativos,  manifestaciones de esta potestad es por ejemplo, la actividad de control.

e) Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora.

f) Los procedimientos ejecutivos son aquellos a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos administrativos.


4.  LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CAPACIDAD, REPRESENTACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA.



El interesado en un procedimiento administrativo puede estar en situaciones procesales o procedimentales parecidas: de demandante de alguna pretensión frente a la Administración, o de demandado por un tercero que pretende un derecho administrativo que aquél ostenta, o ser denunciante o denunciado, encausado o inculpado, si se trata de un expediente sancionador. Así se desprende de la LRJAP y del PAC., que considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como quienes pueden resultar perjudicados por él. En este sentido considera interesados:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que sin haber iniciado el procedimiento ostenten derechos. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (art.31).

Para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de la condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relaciones jurídicas cuya constitución permita el ordenamiento administrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.30).

En el procedimiento administrativo, no es necesaria pero se admite la representación, entendiéndose con el representante de las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada, siendo innecesario actuar por medio de procurador, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones públicas (art. 32,2). La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación.

La asistencia técnica de un profesional no es preceptiva por regla  general ante la Administración, pues la Ley no la impone, pero la permite: “los interesados *  dice el art. 85  podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses”. Se dan supuestos especiales en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones como cuando se presentan informes técnicos que necesitan estar avalados por los correspondientes profesionales. En base al art. 24 de la Const, debía de exigirse, como mantienen los Colegios de Abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de las que puedan derivarse responsabilidades penales.

5.  PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.


GARCÍA DE ENTERRIA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, se refieren a los principios del contradictorio, economía procesal, indubio pro actione, oficialidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y secreto y gratuidad.


A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.



El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o procedimiento a las partes de manera que es a instancia de éstas como se va pasando de una a otra fase y practicando las diversas diligencias.

Como evidencia de su vigencia en el procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisión, el derecho a formular alegaciones, proponer pruebas, etc.

Tal y como se entiende en el proceso civil, el principio del contradictorio significa ante todo, la presencia equilibrada de las partes del proceso a las que se reconocen exactamente los mismos derechos al trámite, así como a la neutralidad procesal del Juez que es un árbitro.

En los procedimientos administrativos, por el contrario, falta por regla general, esa rigidez y automatismo en el equilibrio de los trámites que corresponde ejercitar a las partes. Además el “juez”  aquí el funcionario o Autoridad  dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando en el procedimiento.

La LRJAP y del PAC., acoge el principio inquisitivo en ciertos preceptos, como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites (arts. 69 y 74), el desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación  de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, la apertura de un período de prueba sin necesidad de petición de los interesados (art. 78), y por último el órgano competente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art.89).

B) El Principio de publicidad:



La publicidad o secreto de los procedimientos exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se van desarrollando y el derecho de los ciudadanos también “interesados” por legítima curiosidad en la transparencia de la actividad administrativa.

La vieja Ley de 1889 limitó el derecho de los interesados a la información sobre “el estado del procedimiento de las normas y de los acuerdos”. Después la LPA de 1958, les reconoció “el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de su tramitación recabando la oportuna información de las oficinas correspondientes” (art.62).

La vigente Ley, es más rotunda en el reconocimiento de este derecho a la información, pues admite que los interesados conozcan “en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos, cuando sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en los mismos” (art. 35,a), manteniendo de otra parte, la misma regulación anterior sobre el trámite de vista y audiencia, (art. 84).

En cuanto al derecho de los ciudadanos a conocer los procedimientos administrativos (Ley de Secretos Oficiales de 1968) partió ya en plena Dictadura.

Sorprende que en la L.R.J.A.P. y del P.A.C. haga pasar la regulación del art. 37 como un progreso: “los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registro y documentos, que formen parte de un expediente, obre en archivos administrativos, etc….

C) La gratuidad del procedimiento:



LA LPA, no contiene ningún precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Pero esta se desprende como regla general, del carácter inquisitivo de aquél. Únicamente el art. 81 de la L.R.J.A.P. y del P.A,C. impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.





Creative Commons License
Estos contenidos son Copyleft bajo una Licencia de Creative Commons.
Pueden ser distribuidos o reproducidos, mencionando su autor.
Siempre que no sea para un uso económico o comercial.
No se pueden alterar o transformar, para generar unos nuevos.

 
TodoMonografías.com © 2006 - Términos y Condiciones - Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons. Creative Commons License