Monografías
Publicar | Monografías por Categorías | Directorio de Sitios | Software Educativo | Juegos Educativos | Cursos On-Line Gratis

 

Acto administrativo parte 5 - Monografía



 
DESCARGA ESTA MONOGRAFÍA EN TU PC
Esta monografía en formato html para que puedas guardarla en tu pc e imprimirla.



Vínculo Patrocinado




Aquí te dejamos la descarga gratuita
Nota: para poder abrir archivos html solo necesitas tener instalado internet explorer u otro navegador web.




4. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.



A) Los orígenes napoleónicos:


Fue Napoleón quien, con la Ley de 1810, preciso las fórmulas procesales de defensa de la propiedad inmueble frente a los desapoderamientos que originaban las obras públicas, diseñando por vez 1ª la expropiación forzosa. Y lo hizo, además, en términos de notable contraste con su propia política de separación de poderes entre la Administración y los Tribunales ordinarios.

No cedió Napoleón a la resistencia pasiva del Consejo de Estado, para quien estas ideas representaban un paso atrás en la recién conquistada independencia de la Administración frente a los Tribunales. Con el tiempo, la Ley napoleónica de 1810 habría de ser objeto de sustanciales modificaciones y siempre en razón de la urgencia o de las formas de fijación de la indemnización.

Ya en este siglo, el procedimiento expropiatorio sufrirá una nueva degradación, al generalizarse el procedimiento de urgencia por sendos decretos de 1935. Y la Ordenanza de 1958, aprobada bajo la presidencia del General De Gaulle, vuelve a regular la expropiación forzosa sobre las bases sentadas por la Ley de 1810 (Napoleón).

Dato sobresaliente de esta regulación que completará la Ley de 1962, es la creación dentro de la Jurisdicción civil de un proceso especial de expropiación con dos instancias y el recurso de casación correspondiente.

B) La recepción y evolución del procedimiento expropiatorio en el Derecho español:



Nuestras leyes modernas sobre expropiación han sido directamente influidas por la legislación francesa y han recogido también los modelos judicial y administrativo. así, nuestra primera Ley de Expropiación Forzosa de 1836, responde en líneas generales al sistema judicialista, limitándose la actividad del juez civil a nombrar al tercer perito que había de fijar el justiprecio, de no existir acuerdo entre la Administración y el propietario. El reglamento de aplicación de dicha ley, aprobado en 1853, cuando ya estaba en funcionamiento la Jurisdicción Contencioso administrativa, desvió hacia esta la garantía del procedimiento de expropiación.

Plenamente judicialista es, la regulación del Decreto de 1869, cuya Exposición de Motivos resume magistralmente las dos concepciones administrativa y judicial enfrentadas. Los arts. 2 y 3 del mencionado Decreto establecieron que una vez terminado el expediente relativo a la necesidad de ocupación el Gobernador lo trasladará al Juez de 1ª Instancia del partido en que radicasen las fincas para que procediese a la tasación, siendo ejecutiva la providencia fijando el importe de la indemnización.

Sin embargo, la fase liberal y judicialista habría de durar poco, pues la Const. de 1876 se cuidó de no aludir a la intervención judicial retornando el instituto expropiatorio a parámetros administrativos mucho mas manejables.


C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia:


En nuestro Derecho es la Ley de 1789 la que prevé, por vez primera, la posibilidad de que se ocupen los bienes expropiados  antes de la fijación del justiprecio definitivo y una vez que las inconciliables valoraciones de las partes acreditasen la falta de avenencia sobre el justiprecio. Ahora bien, como la ocupación inmediata de las fincas expropiadas sólo se permitía sobre la base de que la administración depositase un justiprecio provisional, además un 4% hasta el momento del percibo de la indemnización definitiva.

Esta técnica del depósito con arreglo a valores fiscales, tan favorable para la Administración expropiante, fue recogida por el Estatuto Municipal de 1924. La regulación del procedimiento de urgencia de la Ley de 1939 es antecedente directo del artº 52 de la vigente Ley de Expropiación de l954. El procedimiento de urgencia se limitaría ahora a supuestos muy excepcionales, pero sin embargo, puesta en vigor la nueva regulación se generalizó con rapidez inusitada, porque numerosísimos Decretos concedieron el beneficio de la expropiación urgente a sectores enteros de actividad, clases de obras o de sujetos beneficiarios.

Los peores defectos y disfunciones del modelo francés degenerado de la expropiación se recibieron aquí con la Ley de 1954 destacando la escandalosa colonización del procedimiento ordinario en beneficio del procedimiento de urgencia. Importamos, pues, un procedimiento expropiatorio ya desahuciado en el vecino país.

La Constitución de 1978 respeta este sistema, se muestra indiferente ante el modelo procedimental de la expropiación puesto que consagra el principio de garantía patrimonial del administrado.

En el Derecho español la expropiación forzosa, más que una técnica defensiva de la propiedad contra la desposesión, está directamente al servicio de la potestad expropiatoria que, como las restantes potestades administrativas, se ejerce de hecho a través de la técnica de la decisión ejecutoria que permite a la Administración alcanzar directamente su objetivo de apoderamiento de los bienes necesarios y resolver después.


5. LA LEY SINGULAR COMO TÉCNICA DE ELIMINACIÓN DE LA GARANTÍA EXPROPIATORIA.*



Singularidad del procedimiento expropiatorio en su diseño inicial es también la intervención del poder legislativo, el cual es llamado a concurrir, al unísono con el judicial, en defensa de la propiedad y para controlar el ejercicio de la potestad expropiatoria por la Administración. Esa intervención está ya presente en el mismo alumbramiento del instituto expropiatorio por mandato del artº 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Pero, el Parlamento será únicamente el definidor principal de la utilidad pública, exigencia que se entendía cumplida cuando lo declarase para las obras costeadas con fondos del Estado o cuando las obra se incluyesen en planes generales o en leyes especiales. En los demás supuestos, el trámite de la utilidad pública se cumplía mediante un expediente que permitía dar publicidad al proyecto justificativo de la obra y resolver las reclamaciones presentadas.

Ni en la Ley de Expropiación de 1836, ni en las posteriores, se contempla la posibilidad de una expropiación legislativa singular y directa en que la ley misma produjese el traspaso de la propiedad en favor de la Administración y determinase el justiprecio.

Tampoco ahora la Ley de Expropiación Forzosa, ni el artº 33,3 de la Constitución, admiten la expropiación legislativa singular y directa en que el efecto transmisivo de la propiedad se produce directamente ex lege, como admite la Ley Fundamental de Bonn. En cuanto a la incompetencia, es evidente que la Constitución ha tasado las competencias de las Cortes Generales y de los Parlamentos autonómicos a los supuestos de elaboración de normas generales, control de Gobierno, Etc…. Y, por consiguiente, ni aquéllas, ni los Parlamentos de las CCAA, pueden salirse de sus atribuciones sin infringir la propia Constitución.

Asimismo, la aprobación de leyes singulares y directas limitadora de los derechos de los ciudadanos o sancionadoras encuentra un límite infranqueable en la imposibilidad de incardinar en el procedimiento legislativo el inexcusable trámite de audiencia previa al ciudadano afectado por la expropiación, esencial trámite defensivo que garantiza el artº 105 de la Constitución.

La expropiación legislativa singular y directa es inadmisible porque, al producirse en los términos de indiscutibilidad e irresistibilidad propios de los actos legislativos impide toda defensa judicial frontal, burlando así la garantía judicial efectiva a que se refiere el artº 24 de la Constitución. Toda posibilidad de enjuiciamiento queda, pues, al arbitrio de que un juez plantee frente a esa ley expropiatoria singular una cuestión de inconstitucionalidad, como ocurrió en el asunto de RUMASA.
Sobre la necesidad de la audiencia y procedimiento previos frente cualesquiera actos de poder limitativos de derechos, señala el Tribunal que éste “se establece en beneficio de los ciudadanos estableciendo el respeto y sumisión a normas generales de procedimiento legalmente preestablecidas, cuya observancia impida expropiaciones discriminatorias o arbitrarias”.

Por último, a juicio del Alto Tribunal, no existe tampoco privación del derecho de recurso por la Ley 7/1983, pues la falta de recursos directos “no quiere decir, sin embargo, que los expropiados queden indefensos frente a la causa expropiandi declarada en una Ley singular, pues estando ésta sometida al principio de igualdad, los expropiados que consideren que la privación singular de sus bienes o derechos carece de base razonable o es desproporcionada podrán, ante la ocupación material de los mismos, alegar ante los jueces y Tribunales la vulneración de su derecho a la igualdad, y en el procedimiento correspondiente solicitar del órgano judicial el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por vulneración de dicho derecho fundamental(..), lo cual dará  lugar o bien a que se eleve la cuestión al Tribunal Constitucional; o bien a una resolución judicial denegatoria motivada.

6. LA REGULACIÓN ACTUAL DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA. CONCEPTO Y OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN.**



La L.E.F. de 1954 refleja el modelo degenerado de la expropiación administrativa francesa. Por consiguiente, todos los vicios procedimentales del modelo se recibieron aquí, destacando la colonización del procedimiento ordinario en beneficio del procedimiento de urgencia y la marginación definitiva del juez civil.

No obstante, se introdujeron algunas mejoras que reflejan la evolución expansiva de la expropiación forzosa y que afectan al concepto de la misma, a las causas y a los sujetos beneficiarios estableciéndose también normas reguladoras del justiprecio, inexistentes en leyes anteriores. Se regulan las indemnizaciones por ocupación temporal y otros daños. De esta forma, se incorpora por vez primera a nuestro Derecho una regulación moderna, según los patrones de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, de la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento regular o irregular de los servicio públicos. En cuanto al objeto de la expropiación, la Constitución se refiere a “bienes y derechos”  (artº 33,3).

No es necesario que la privación del derecho sea plena, pues es expropiable también una parte solamente del haz de facultades que tal dominio o plena propiedad sobre una cosa o derecho comprenden.

La garantía expropiatoria u objeto incluye también la privación de los intereses patrimoniales legítimos, concepto del que el artº 89 de la Ley hace aplicación al declarar indemnizables los gastos originados en las expropiaciones que dan lugar al traslado de poblaciones.

De otro lado, la jurisprudencia ha formulado una interpretación amplia del concepto de intereses patrimoniales legítimos, incluyendo en él, el derecho a ser parte en el expediente expropiatorio y de ser indemnizados los simples precaristas.

La cesación de una actividad puede ser también, objeto de la expropiación. Como afirma el T. Supremo en la Sentencia de l985, la expropiación comprende no sólo la materialidad del bien expropiado sino también y, por ello, debe ser objeto de indemnización, el fin a que está afectado o la actividad que en el mismo se realiza.

El objeto expropiado ha de ser en todo caso una propiedad privada, excluyéndose, la posibilidad de expropiación sobre bienes de dominio público, aunque no de bienes privados de un ente público, como los bienes de propios de un Ayuntamiento. No obstante, debe advertirse que la inexpropiabilidad, como la inalienabilidad de los bienes demaniales, dura mientras dura la afectación del bien a un uso (carretera) o a un servicio público; pero nada obsta a que con motivo de una obra pública una Administración se vea en la necesidad de expropiar un bien demanial de otra y que con este motivo se produzca una previa o simultánea desafectación.

7. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.***



A) El expropiante:

La condición de expropiante sólo se reconoce a los entes territoriales, es decir, al Estado, las CCAA, la provincia y el Municipio. No pueden acordar la expropiación los entes que integran la Administración Institucional.

El Tribunal Supremo tiene declarado que la Junta de Construcciones Escolares del Ministerio de Educación y ciencia no tiene competencia para declarar la utilidad pública y consiguiente necesidad de ocupación aunque si puede ser titular del trámite  expropiatorio, es decir, impulsar el procedimiento, como tampoco corresponde a la  RENFE, Corporación de Derecho público, sino al Ministerio de Obras  públicas.

Cada ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia y en relación con los fines que tenga encomendados, de forma que si la obra es estatal será a la Administración del Estado a quien corresponda ejercerla o al Ayuntamiento si es municipal, resolviéndose los conflictos en función del fin a que ha de quedar afectado el objeto expropiado. Los entes territoriales expropiantes ejercen la potestad expropiatoria bien en favor de sí mismos, bien de otros beneficiarios.

B) El beneficiario:

Beneficiarios de la expropiación son los destinatarios de los bienes o derechos expropiados o los favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por consiguiente, al pago del justiprecio; Pueden ser beneficiarios además de los propios entes territoriales, los entes institucionales  y los concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición. Por causa de utilidad  social, podrán ser beneficiarios, aparte de los indicados, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos.

A los que ostentan la condición de beneficiarios de la expropiación forzosa corresponde solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio en su favor; Durante el curso del expediente, los beneficiarios pueden y deben impulsar el procedimiento; formular la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras; convenir libremente con el expropiado a la adquisición amistosa, etc.

C) El expropiado:

Ostentan la condición de expropiado, en 1º lugar, el propietario de la cosa o el titular del derecho de forma que con éstos se entenderán las actuaciones del expediente. Salvo prueba en contrario, la Administración considerará como expropiados a quienes consten como titulares de los bienes o derechos en los registros públicos que produzcan presunción de titularidad, o en su defecto, a quienes aparezcan con tal carácter en registros fiscales o finalmente al que lo sea pública y notoriamente. Además, serán también parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que se trata de expropiar y los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como los arrendatarios, cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos. La Ley establece las siguientes reglas:

a) Las diligencias del expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relación de bienes a que afecta la expropiación, no compareciesen los propietarios o titulares en aquél.
b) Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfruten se considerarán, autorizados para verificarlo en los supuestos de expropiación.
c) Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa; se considerará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior.

8. LA CAUSA DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA. EL REQUISITO DE LA DECLARACIÓN DE INTERÉS PÚBLICO O SOCIAL.***



Por causa de la expropiación forzosa se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien en favor de la Administración. Esta debe perdurar durante un tiempo, de tal forma que, si la causa de la expropiación desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión, derecho que consiste en la devolución de los bienes.

¿cual es la causa?. El artº 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 hablaba de “utilidad pública”, concepto que la Ley napoleónica de 1810 sustituye por el de “necesidad pública”. Nuestra primera Ley de Expropiación de 1836 entendía por obras de utilidad pública “las que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficio común….”

La vigente Ley de 1954 amplia de una parte la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social y, de otra, banaliza aún más las exigencias y garantías procedimentales de este trámite. Al igual que la anterior, la Ley vigente entiende implícita la declaración de utilidad pública en relación con la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al Consejo de Ministros.

En nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones genéricas de utilidad pública de determinadas categorías de bienes o en declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza. El Tribunal Supremo de ordinario no se muestra demasiado exigente en las características formales del documento o acto administrativo en que se hace constar la declaración de utilidad pública, dándolo por cumplido por simple mención de los bienes en planes de obras o en un Decreto de declaración y protección del conjunto monumental, etc….

9. EL REQUISITO DE LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN.***



El requisito de la declaración de necesidad es un trámite que cumple diversas funciones, pues permite proceder a la singularización de los bienes a expropiar determinando la extensión necesaria para el respectivo proyecto o finalidad, precisar quienes ostentan la condición de expropiados, discutir la sustitución de los bienes elegidos por la Administración, etc.

Lo que no es propio de este trámite es la discusión sobre la oportunidad del proyecto y el ofrecimiento de soluciones técnicas alternativas como ha sostenido un sector doctrinal (GARCÍA DE ENTERRIA MUÑOZ MACHADO). Pues el planteamiento de esa controversia, si realmente fuera posible, y debería serlo, es más propio del trámite de utilidad pública. En el Derecho francés la necesidad de ocupación del bien a expropiar se acredita en una encuesta parcelaria con la intervención de un encuestador o una Comisión de encuesta independiente.

La Ley de Expropiación concreta el trámite de la necesidad de ocupación en un procedimiento degradado, en el que toda la garantía se centra en una información pública, así como en un trámite de audiencia de los interesados, pero sin intervención de ninguna autoridad o instancia independiente. Pero la Ley prevé determinadas exclusiones de este trámite. Una es cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada en los aspectos material y jurídico de los bienes y derechos que considere la necesaria expropiación (artº 17 de la L.E.F.).

El Tribunal Supremo ha justificado estas declaraciones implícitas de necesidad de ocupación en razones de economía burocrática, precisando que en ningún caso pueden entrañar menoscabo de las garantías del expropiado. Los efectos del acuerde de necesidad de  ocupación, que ha de publicarse y notificarse individualmente a los interesados (artº 21 de L.E.F.), consisten en el inicio del expediente expropiatorio.

En materia de recursos, contra el acuerdo de necesidad de ocupación cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente y el posterior recurso jurisdiccional. Una vez acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está, sin embargo, obligada a mantenerla pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos. Más para que la revocación sea válida es preciso que la operación expropiatoria no se haya consumado por la ocupación de los bienes o derechos, momento a partir del cual la operación expropiatoria no puede ya deshacerse sino a través del mutuo acuerdo o de la reversión. Así lo entiende el Tribunal Supremo.

10. EL JUSTO PRECIO. NATURALEZA Y CRITERIOS DE VALORACIÓN.***



El “justiprecio” constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiado.

A) La naturaleza del justiprecio. Presupuesto legal o indemnización como efecto de la privación. La regla del previo pago:



Desde La Ley napoleónica de 1810, se venía insistiendo en el carácter de presupuesto o requisito previo del justiprecio o indemnización expropiatoria, lo que se expresaba en la regla del previo pago y se reforzaba con la intervención del Juez civil. La regla del previo pago luce todavía en el artº 349 del Cc. y en el artº 124 de la L.E.F. vigente, esta regla ha sufrido un proceso degenerativo que ha llevado a su práctica desaparición.

El artº 33,3 de la Const., ha sustituido la expresión tradicional de “previo pago”, por la de “mediante la correspondiente indemnización”. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la Sentencia del Caso RUMASA, que en línea con la posición antigarantista de toda la Sentencia, afirma la innecesariedad del previo pago.

Frente a esta interpretación, García de Enterria y Fernández Rodríguez sostienen la tesis del justiprecio como presupuesto o requisito de la ocupación de los bienes expropiados. afirmando que de la Constitución se desprende la regla del previo pago.

B) Criterios y reglas de valoración:



La L.E.F. de 1836, refiriéndose a la compensación económica que debe recibir el expropiado utilizaba indistintamente las expresiones “justiprecio” y “precio de indemnización”. Por su parte, la Ley vigente habla del “justo precio”.

En el Derecho francés, el concepto manejado desde el mismo artº 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano es el de la “justa y previa indemnización”. En el Derecho italiano se viene utilizando desde la L.E.F. de 1865 el concepto de giusto prezzo, entendiendo por tal el valor venal o de mercado de los bienes. Por su  parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia de 1986, advierte que “una vez que la Constitución no utiliza el término de “justo precio”, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado.

La Ley de Expropiación de 1954 no establece un criterio claro y único para la determinación del justiprecio. En todo caso, la Ley no parte de la simple valoración fiscal de los bienes porque ello supondría “volver la espalda a realidades económicas elementales”.

Esta ausencia de un criterium precio explica las reglas especiales de la L.E.F. sobre determinación del justiprecio, reglas en las que este viene dado por la media aritmética entre valores en venta y valores simplemente fiscales o con arreglo a otros criterios ad hoc.

No obstante estas precisas reglas de valoración, la Ley  remite en definitiva, la determinación del justiprecio al valor real de los bienes, pero sin aclarar si dicho valor real se corresponde o no con el valor venal de mercado.

Este juego contradictorio de reglas precisas de valoración, por una parte, y dispensa de observarlas, de otra, por fuerza había de llevar, como así ha sido, a una gran inseguridad muy difícil de remediar por la jurisprudencia que en la mayor parte de los casos elude la cuestión del criterio central de valoración, reconociendo una gran libertad de apreciación al Jurado de Expropiación.


C) Conceptos lndemnizables y momento de la valoración:



La valoración de los bienes expropiados plantea dos cuestiones:

El Tribunal supremo entiende que en los elementos integrantes de la valoración, se comprenden, en principio, todos los daños y perjuicio patrimoniales, incluyendo dicha indemnización en el justiprecio. Sin embargo, por disposición legal no cuentan para el justiprecio las plusvalias que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro, ni tampoco las mejoras realizadas con posterioridad a la incoacción del expediente de expropiación que no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se demuestre que se hubieren realizado de mala fe (artº 36 de la L.E.F.).

En cuanto al momento de la valoración de los bienes expropiados, el artº 36 dispone que se “efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio”. Esto significa, la invalidez del artº 28 del Reglamento de la Ley que lo refiere al comienzo del expediente expropiatorio mismo y que tiene lugar con la firmeza del acuerdo de necesidad de ocupación. A su vez, el Tribunal Supremo ha precisado que ese momento se concreta en la fecha de la propuesta de adquisición en trámite amistoso.


11. LOS PROCEDIMIENTOS DE DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO.*


La determinación del justiprecio puede hacerse por mutuo acuerdo o, subsidiariamente, a través de la intervención de un organismo arbitral; el Jurado Provincial de Expropiación.

A) El mutuo acuerdo:

La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente, y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado de Expropiación, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.

Cuando el beneficiario sea la Administración, se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del Servicio, informe de los servicios técnicos, etc… En la Administración Local los plenos de las Corporaciones Locales deberán ratificar estos acuerdos amigables. La Jurisprudencia ha precisado que es la fecha de la suscripción del acuerdo con el expropiado y no la de aprobación por la autoridad competente, la determinante para entender perfeccionado este negocio jurídico, que califica de compraventa civil cuando la adquisición amigable se produce con anterioridad y al margen del procedimiento expropiatorio.

Otros efectos del acuerdo amigable que la jurisprudencia ha resaltado, es que el precio pactado en el convenio expropiatorio es la indemnización total sobre el que no procede aplicar el 5% del precio de afección.


B) La fijación contradictoria del justiprecio. El Jurado Provincial de Expropiación.



El procedimiento de fijación se inicia transcurridos 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste y en pieza separada en que se recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo así como una exacta descripción del bien que ha de expropiarse.

Los expropiados, en el plazo de 20 días, deberán presentar hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que se estime el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones consideren pertinentes. La valoración ha de ser motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito. La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de 20 días.

Si la Administración o el beneficiario no aceptan la hoja de aprecio de la propiedad, formularán su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla. Si la rechazare podrá hacer las alegaciones que estime pertinentes.

Si el propietario rechazare el precio fundado ofrecido por la Administración o el beneficiario, el expediente de justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiación el cual, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración o el beneficiario decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación  en el plazo máximo de 8 días. Excepcionalmente, dicho plazo podrá ser prorrogado hasta 15 días en total.

Forman el JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN, un Presidente, que lo será el Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia correspondiente, y los siguientes vocales:

a) Un Letrado del Estado de la respectiva Delegación de Hacienda.
b) Un funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial.
c) Un representante de la Cámara Agraria Provincial, cuando la expropiación se refiera a propiedad rústica o de la Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Colegio Profesional, etc…
d) Un Notario.

Con esta composición la Ley ha pretendido reunir en el seno un organismo el mayor número posible de expertos para la valoración de los bienes. El Tribunal Supremo califica al Jurado unas veces como órgano administrativo, pese a que en el mismo se integran personas ajenas a la Administración, mientras que en otras ocasiones que tiene naturaleza “cuasijurisdiccional”, pues que sin perjuicio de su carácter administrativo ejerce funciones de carácter “arbitral” o “pericial”.

Las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación, que se toman por mayoría de votos, han de ser motivadas, razonándose los criterios de valoración seguidos en relación con lo dispuesto en la Ley. No obstante, el Tribunal Supremo viene dispensando de hecho esta exigencia legal al aceptar una motivación mínima, exhausta. La solución del Jurado que se notificará ultima la vía gubernativa, y contra la misma procederá tan solo el Recurso Contencioso Administra.

12. EL PAGO DEL PRECIO Y LAS RESPONSABILIDADES POR DEMORA. INTERESES Y RETASACIÓN.*



Una vez determinado el justiprecio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de 6 meses y se verificará en dinero y previa acta, que se levantará ante el Alcalde del término en que radiquen los bienes o derechos expropiados, si bien la parte expropiante y la expropiada podrán convenir otra forma y lugar de pago. Cuando el propietario rehusare recibir el precio se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o tribunal competente. Igualmente, se consignará el precio cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración.

Cuando la Administración demora el pago más allá del plazo de 6 meses, la Ley trata de proteger al expropiado frente al perjuicio que le ocasiona recibir un dinero devaluado, imponiendo al beneficiario de la expropiación la obligación del pago de intereses y reconociéndole un derecho a la retasación del bien expropiado. En cuanto a los intereses, los arts. 56 y 57 de la Ley prevén su abono al expropiado.

La tasa de interés es la del Banco de España, según determinación anual en las Leyes de Presupuestos.

La 2ª garantía del expropiado frente a los retrasos del procedimiento expropiatorio es la retasación, que consiste en el derecho que le asiste de exigir una nueva valoración adaptada a las fluctuaciones del valor moneda si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación. La retasación es procedente aunque penda recurso Contencioso Administrativo contra el acuerdo del Jurado o éste haya sido resuelto definitivamente por sentencia firme.

La retasación se formula mediante solicitud acompañada de una nueva hoja de aprecio ante la Administración, a partir del transcurso del plazo de 2 años, pero sin limitación de tiempo salvo el plazo general de quince años para el ejercicio de acciones personales a que se refiere el artº 1.964 del Código civil.

La retasación, sin embargo, se ha revelado escasamente operativa. Como dicen GARCÍA DE ENTERRIA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ “no resuelve el problema, que es absolutamente común, de la demora superior a dos años en el pago de los suplementos que al justiprecio señalan las sentencias judiciales, cuando se pagó inicialmente el justiprecio declarado por el Jurado. En 2º término, no es una fórmula práctica, puesto que no puede serlo ofrecer a un expropiado que ha sufrido largos años los trámites de una expropiación y los subsiguientes de un proceso contencioso administrativo en dos instancias, al fin concluidos, que vuelva a iniciar un nuevo trámite administrativo de justiprecio que casi inevitablemente dará lugar a otra nueva serie de procesos.

13. LA OCUPACIÓN DE LOS BIENES EXPROPIADOS. MOMENTO DE TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD.*



En la expropiación urgente el momento de la ocupación o toma de posesión de los bienes expropiados es el de la transferencia de la propiedad, pese a que en este caso el expropiado, no recibe antes de la ocupación el justiprecio fijado por el Jurado, sino un justiprecio provisional o “depósito previo a la ocupación”. En favor de esta tesis está la consideración de que por la ocupación y en su virtud se despoja al expropiado de todos los contenidos del derecho de propiedad. Estas facultades pasan íntegras a la Administración o al beneficiario que puede, desde el momento mismo de la ocupación, derruir los edificios existentes o realizar sobre el terreno las obras públicas que sirvieron de causa a la expropiación.

Así lo entendió el Consejo de Estado para quien “si bien se suspenderá la inscripción registral, hasta que se verifique el pago definitivo o su consignación, esta suspensión no es óbice para que el  efectivo traspaso de la propiedad tenga lugar en el momento de la ocupación, momento en que se perfecciona el negocio transmisivo concurriendo los requisitos del título y el modo, que exige el Código civil para el efectivo traspaso de la propiedad; la imposibilidad reglamentaria de inscribir en ese momento la finca a nombre de la Administración no sería, por otra parte, una objeción  importante frente al efecto transmisivo, toda vez que en nuestro sistema registral la inscripción no es constitutiva.

Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional para el que en las expropiaciones urgentes, el momento en que se produce el efecto traslativo de la propiedad o titularidad de los bienes y derechos expropiados “no depende del previo pago de la indemnización, careciendo de relevancia constitucional el momento en que se opere dicha transmisión de propiedad y, en consecuencia, que ésta se produzca de manera inmediata en el mismo momento en que se acuerda la expropiación”.

14. LA EXPROPIACIÓN URGENTE.**



El procedimiento de urgencia consiste, en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario y en concreto en una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del pago del justiprecio que se pospone para el final del proceso. El procedimiento de urgencia, conforme determina el artº 52 de la L.E.F,, se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Al Consejo de Ministros corresponde hacer dicha declaración.

La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de 8 días. Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y de un Notario.

A la vista del acta previa de ocupación y de los documentos que obren o se aporten al expediente y dentro del plazo que se dijo, la Administración procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación que se calcula, en principio, según valores fiscales. También se incluirán las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificadas.

Determinada la cantidad a que asciende, se procederá a la consignación del depósito previo en la Caja General de Depósitos; Efectuada la consignación del depósito previo o percibido en su caso por el expropiado, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de quince días.

Después de la ocupación, se tramitará el expediente de justiprecio por los trámites del procedimiento ordinario, es decir, por acuerdo amigable o por el Jurado de Expropiación y se procederá igualmente al pago de las diferencias en la forma común.

15. LA REVERSIÓN EXPROPIATORIA.**



La reversión (artº 54 de la L.E.F.) es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su justiprecio. Este derecho se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación (artº 66 del R.) La reversión se reconoce en cualquier tipo de expropiación, incluyendo las de carácter urbanístico.

Como señala GARCÍA DE ENTERRIA, la reversión debe calificarse como un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa. La Jurisprudencia mayoritariamente ve en la reversión una condición resolutoria del negocio jurídico expropiatorio.

La reversión es además un derecho real de adquisición preferente, que como tal puede incluso anteponerse al derecho de los colindantes y los titulares de otros derechos reales inscritos en el Registro de la propiedad.

A tenor del artº 54 de la Ley, constituyen causas habilitante de la reversión la no ejecución de la obra o establecimiento del servicio que motivó la expropiación; la existencia de alguna parte sobrante de los bienes expropiados y  la posterior desafectación de éstos.

El procedimiento reversional se inicia mediante solicitud ante el Gobernador civil, Comunidad Autónoma o Ente Local expropiante en el plazo de 1 mes. Este plazo empezará a contarse desde el día siguiente a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión; desde que el expropiado compareciera en el expediente y se diera por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos que implicaren la inejecución de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la expropiación o, por último, una vez que transcurran los plazos de cinco y dos años antes señalados (art  67).

El Gobernador civil o Administración expropiante resolverán, previo informe de la Administración interesada y de las comprobaciones que estimen oportunas. Contra su resolución cabrá recurso de alzada ante el Ministro competente por razón de la materia y posterior recurso jurisdiccional (art  67,3).

En cuanto a los efectos, la reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre procede la reversión in natura. Así ocurre en los casos en que la utilización del bien con una finalidad pública distinta produce una alteración del bien expropiado que haga imposible su devolución, en cuyo caso, no obstante la prohibición formal de hacerlo, se traducirá en el derecho reversional en una indemnización de daños y perjuicios.

Para que la devolución de los bienes expropiados tenga lugar, el beneficiado por la misma deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación y actual titular de los bienes, cuyo montante la Ley de Expropiación presupone que no es el mismo que sirvió de base para realizar la expropiación, salvo que no hubieran transcurrido más de dos años entre aquélla y la reversión. Si el tiempo transcurrido fuera superior a dos años, es necesario proceder a una nueva valoración sirviendo como elemento de referencia el valor que tuviera la finca en el momento en que se solicite su recuperación.

16. GARANTÍAS JURISDICCIONALES.**



La L.E.F. establece una doble garantía jurisdiccional en protección de la propiedad frente a su privación sin expropiación o frente a las expropiaciones irregulares: la contencioso administrativa  2 interdictal ante los tribunales civiles (art  125).

La intervención del Juez civil se debe, según la tradición del Derecho francés que aquí se recibió, a su consideración como Juez ordinario y protector inmediato, sólo está justificada en el caso extremo de incompetencia de la autoridad administrativa o falta de procedimiento, supuestos que se engloban en la llamada “vía de hecho” que con carácter general se contempla a contrario sensu en el artº 101 de la LRJAP y del PAC.(”no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”). La vía de hecho no viene determinada, por cualquier infracción procedimental o actuación de un órgano de dudosa competencia, sino por la falta de aquellos presupuestos realmente imprescindibles de la expropiación que la jurisprudencia viene a identificar con los supuestos legalmente definidos como de nulidad de pleno derecho.

La ventaja de la vía civil, radica en la innecesariedad de la espera a la terminación del expediente de expropiación ni de ninguna de sus piezas separadas, tal y como se exige para el recurso contencioso administrativo, en el artº 126, sino que podrá intentarse ante cualquier amenaza o situación fáctica de desposesión, no sólo a través de los interdictos propiamente dichos, sino también por medio de otras acciones sumarias, como la prevista en el artº 41 de la Ley Hipotecaria o a través de las acciones reivindicatoria y negatoria de servidumbre.

El recurso contencioso administrativo se interpone contra “la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de sus piezas separadas” (artº 126 de la Ley), momento en el que es admisible no sólo la impugnación del Justiprecio, sino también la legitimidad de la expropiación misma (Sentencia de 1986).

La impugnación judicial del justiprecio debe ir precedida de la previa declaración de lesividad si quien lo impugna es la Administración expropiante. Como presupuesto procesal, la Ley exige que el recurso se funde en que la cantidad fijada como justo precio origine una lesión inferior o superior en más de una sexta parte, sin embargo, este requisito es de dudosa constitucionalidad al restringir el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artº 24 de la Constitución.

Apenas ha servido para paliar los lentos calvarios de los expedientes y procesos expropiatorios la abreviación de los plazos del procedimiento de que tanto presume con relación a las leyes anteriores, la Exposición de Motivos de la Ley de 1954, ni siquiera la declaración del artº 126,4 de dicha Ley de Expropiación, que reitera el artº 77 de la Ley Jurisdiccional sobre el turno  preferente de los procesos de expropiación, pues de una parte, el artº 63 de la LRJAP y del PAC. no garantiza en forma alguna el cumplimiento de los términos por la Administración y de otra, cualquier preferencia en la tramitación jurisdiccional de los procesos resulta ineficaz ante el enorme retraso con que, dada la desbordante acumulación de recursos, vienen actuando los Tribunales Contencioso administrativos.

TEMA 22.



LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.



1.  ORÍGENES Y REGULACIÓN POSITIVA DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.



La responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la Ley pone la consecuencia de un hecho lesivo sobre un interés protegido. Esa responsabilidad puede ser contractual, cuando la obligación de resarcir se deriva del incumplimiento de un deber nacido de una relación jurídica singular o extracontractual originada al margen de la existencia de ésta por una acción u omisión que transgrede el mandato general de no hacer daño a otro (neminem laedere).

La responsabilidad extracontractual llamada también aquiliana (En Roma Ley Aquilia) tiene en el Derecho civil su origen y regulación matricial. Puede ser directa o indirecta (artº l.902 y 1.903 del Cc.)

También el Derecho administrativo conoce la responsabilidad extracontractual institución o generalizada que permite exigir del Estado la indemnización por los daños Y perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes públicos en el patrimonio de los ciudadanos como dice la Exposición de Motivos de la L.E.F.

El principio de ]a responsabilidad del Estado está hoy consagrado al mayor nivel por el artº 106 de la Const. “los particulares en los términos establecidos en la Ley tendrían derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. La responsabilidad patrimonial del Estado es de reciente admisión, dada la tradicional inconciliabilidad de los conceptos de soberanía y responsabilidad.

En el Derecho francés, desde comienzos del siglo XIX se admitían diversos supuestos especiales de responsabilidad civil, sobre todo en materia de obras públicas. En el Derecho italiano la responsabilidad administrativa resultará inicialmente de la aplicación al Estado y Entes públicos de la responsabilidad directa por hecho propio y la indirecta de los patrones o comitentes por hecho ajeno, regulada en el Cc. se calificó como responsabilidad directa del Estado cuando actúa por medio de los funcionarios. En el Derecho inglés con la Crwn Proceedíng act de 1947 ha sometido a la Corona a la misma responsabilidad que si fuera una persona privada, tanto por razón de los daños cometidos por los funcionarios como por el incumplimiento de las obligaciones que toda persona tiene para con sus servidores y agentes.

En el Derecho español fracasó la construcción de la responsabilidad del Estado sobre la regulación de la responsabilidad extracontractual del artº 1.902 del Cc. ni siquiera se tuvo en cuenta que el art. 1.903 admitía la responsabilidad indirecta del Estado “cuando obra por mediación, de agente especial”. Pero la Jurisprudencia entendió que el Estado sólo respondía indirectamente cuando actuaba por medio de un agente especial, supuesto en el que cabria entender se habría producido una culpa in eligendo, pero no en los casos corriente cuando actúa a través de funcionarios.

Ante la incapacidad de nuestra jurisprudencia para crear una doctrina propia sobre la responsabilidad, ésta se abrirá paso a golpe legislativo (principios por la Const. de 1931, Estatuto Municipal de 1935), pero será la legislación franquista la que abordará decisivamente la regulación, primero en la legislación local (LRL de 1955) y ya con carácter general en la L.E.F. de 1954 (arts. 121 y 122) que la consagra con la mayor amplitud “dará lugar a indemnización con arreglo al procedimiento de expropiación forzosa toda lesión que los particulares sufran en los bienes o derechos,…” La regulación pasará.después a la L.R.J.A.E, a la Constitución y a la L.R.J.A.P. y del P.A.C.,(arts. 139 y s.). Al margen de esta regulación general hay otras regulaciones especiales, algunas de dudosa legalidad como la prevista en la Ordenanza Postal de 1960 sobre el extravío de correspondencia y paquetes postales. También se considera como un régimen especial de responsabilidad el previsto para indemnizar los daños y perjuicios corporales causados como consecuencia de los actos cometidos por integrantes de bandas armadas o grupos organizados o armados.

2.- FUNDAMENTO Y ORIGINALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. LA SUSTITUCIÓN DE LA NOCIÓN DE CULPA POR LA DE LESIÓN.*



Para Benoit la razón profunda de la regulación civilista de la responsabilidad civil es la idea de lucha por la vida en que se desenvuelven las relaciones entre particulares y la admisión de la posibilidad de que se originen daños, lo que lleva, a la distinción de los permitidos y prohibidos.

No se responde aquí de los daños que se hacen “sin querer”, es decir, sin culpa. Por el contrario, en las relaciones entre un particular y la Administración, la cuestión se presenta en términos más simples, más objetivos, porque lo decisivo en ellas es el deber de la Administración de prestar determinados servicios, originándose el daño básicamente por la carencia o defectuosa prestación de éstos. El Consejo de Estado francés entendió en un primer momento la noción de falta como falta de servicio, es decir, como carencia o defectuoso funcionamiento de éste al margen de cualquier consideración subjetiva sobre el comportamiento de los funcionarios responsables.

Todo lo cual desemboca en la situación actual en que la responsabilidad administrativa en el Derecho francés, el más elaborado, descansa sobre el régimen de la responsabilidad con falta de servicio y en diversos regímenes de responsabilidad sin falta:

a) Responsabilidad de la Administración hacia los funcionarios públicos. Se aplica para indemnizar a los mencionados cuando han sido victimas de perjuicios físicos o materiales graves.
b) Daños ocasionados por las obras publicas. La Administración responde, incluso sin falta, por los daños causados a los propietarios por el hecho de la existencia o funcionamiento de las obras públicas.
c) Responsabilidad por riesgos especiales creados por la Administración: Se incluyen aquí, las indemnizaciones acordadas en favor de terceros por actuaciones sobre inmuebles.
d) Responsabilidad por infracción del principio de igualdad ante las cargas publicas, aquí se incluyen supuestos muy variados como las indemnizaciones acordadas en favor de personas perjudicadas por hechos legislativos.

La idea de innecesariedad del elemento de la culpabilidad responde, la construcción legal española de la responsabilidad administrativa fundada en el dato objetivo de la lesión y en la indiferencia hacia la concurrencia de culpa o dolo del funcionario o persona alguna, como exige para la responsabilidad entre particulares el artº 1.902 Cc., y como dice la LRJAP y del PAC., con que “el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.

La simplicidad de nuestra fórmula legal engloba tanto los supuestos de responsabilidad por falta de servicio, funcionamiento anormal, como todos los supuestos de responsabilidad sin falta del Derecho francés, que ahora encuentran en el nuestro una cobertura genérica en la referencia al “funcionamiento normal del servicio público”.

No es posible hoy en día en nuestro sistema exigir para la viabilidad de la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios la concurrencia de los requisitos clásicos: realidad del daño, culpa o negligencia y relación de causa a efecto, sino que una exégesis del artº 139 de la LRJAP y del PAC, sólo impone para configurar la responsabilidad que se acredite: a) efectividad del daño.. b) relación de causalidad..c) que no se haya producido por fuerza mayor.

La situación actual no es alarmante pero debe preocupar el cada vez más defectuoso funcionamiento de los servicios públicos (sanidad, correos, seguridad ciudadana) y que ello no haya provocado un alud de sustanciosas demandas de responsabilidad.

3.  LA RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.



El art  139,4 de la LRJAP y del PAC, remite la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia a lo establecido por la LOPJ de 1985 que reguló la responsabilidad del Estado en desarrollo a lo dispuesto en el artº 121 de la Const, “por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, salvo casos de fuerza mayor”. También aquí se exige que el daño alegado sea evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos.

La LOPJ regula dos clases en la responsabilidad por el defectuOso funcionamiento de la Administración de Justicia:

* POR ERROR JUDICIAL, consiste en exigir que antes de la reclamación al Mº de Justicia tal error judicial sea declarado o reconocido por un Tribunal. Esta declaración podrá resultar de una sentencia dictada en virtud de un recurso de revisión o con arreglo a un procedimiento especial que la Ley establece, para lo que se exige el agotamiento de los recursos previstos en el ordenamiento, y que esa declaración sea efectuada por un órgano jurisdiccional.

* Especialidad de la responsabilidad por DETENCIONES PREVENTIVAS INDEBIDAS porque el acusado ha sido absuelto por inexistencia del hecho imputado, o cuando haya sido dictado auto de sobreseimiento libre por esta causa, consiste en la determinación de la cuantía de la indemnización en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido

4.  LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS O NORMAS DEL PODER LEGISLATIVO.



El funcionamiento del Poder legislativo puede originar también daños y perjuicios a los ciudadanos. Los supuestos son aquellos en que la Ley produce una desposesión de bienes o servicios, entes privados o de actividades lícitas en favor del sector público. La indemnizabilidad se justifica en el artº 33 de la Const, que no dispensa a ningún poder de indemnizar la privación de bienes y derechos (art  9 y 14 de la  Const,).

Esta es la solución arbitrada por la Ley 29/1985 que al nacionalizar las aguas subterráneas respeta los derechos ya ejercitados pero no la Ley 22/1989 de Costas que ha obviado todo tipo de indemnización por la privación de propiedades, antes privadas.

Más difícil de resolver son los supuestos de simple prohibición de una actividad. A nuestro juicio, el reconocimiento en principio del derecho a la indemnización por la privación de los derechos  ya ejercitados es incuestionable en función de los principios constitucionales de igualdad y de prohibición de la arbitrariedad.

También está el caso de los daños ocasionados por leyes que una sentencia del Tribunal Constitucional declare después nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por una resolución o disposición reglamentaria que se declare ilegal. Hay que señalar que la multiplicación de órganos legislativos (Parlamentos autonómicos) está llevando a la tentación de gobernar por leyes.

Por ello, es criticable el intento de la LRJAP y del PAC., de poner rejas a los principios constitucionales y remitir a cada ley  estatal o autonómica, general o particular-, el régimen propio de  la responsabilidad derivada de los actos legislativos (leyes) artº 139,3 “Indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos que éstos no tengan el deber jurídico de soportar.

5.  EL FUNCIONAMIENTO NORMAL O ANORMAL DEL SERVICIO PUBLICO COMO CAUSA DE IMPUTACIÓN. LA FALTA PERSONAL DEL FUNCIONARIO.**



El término “servicio público” cubre toda actividad administrativa, comprendiendo la actividad de servicio público en sentido estricto, así como de policía o limitación, la actividad sancionadora y la arbitral. La jurisprudencia entiende también dicho término de forma funcional y amplia como sinónimo de “actividad administrativa”. La ausencia de esta actividad excluye la imputación, salvo en los casos de “autoimputación”, como la obligación de indemnizar los daños derivados de los actos de terrorismo.

Los supuestos encubiertos bajo la expresión funcionamiento normal o anormal  del servicio son los`mismos que en el Derecho francés originan  la responsabilidad con falta o sin falta en el servicio. Advirtiéndose en la jurisprudencia a admitir las pretensiones de indemnización basadas en el funcionamiento normal de un servicio público, mientras que la anormalidad produce un reforzamiento de la imputación.

La actividad administrativa que da lugar a la responsabilidad puede ser una actividad material, una acción u omisión, o tratarse de una actividad jurídica, la emanación de un reglamento o acto administrativo siempre que de lugar a un daño indemnizable. La Jurisprudencia comenzó invocando en contra de esa posibilidad el artº 40 de la J.C.A. Aunque de forma confusa ésta se recoge por la LRJAP y del PAC, que establece que “la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva” (artº  142,4).

Hay que determinar si sólo los funcionarios o también otras personas que con diversos títulos representan y gestionan en nombre de la Administración. La cuestión se resuelve con una interpretación amplia y como dice García de Enterria, hay que ampliar la noción de funcionario a estos  efectos más allá de los límites que resultan del concepto formal que se maneja en la legislación funcionarial.

En cuanto a los concesionarios de servicio público en los que tampoco se da una integración formal en la organización administrativa, los perjuicios que ocasiona su actividad a los usuarios  o terceros no se imputan a la Administración concedente “salvo que el daño tenga su origen en una cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para éste (art  121 de LEF).

En el Derecho español la responsabilidad de la Administración por falta personal del agente o funcionario se rechaza por la doctrina, sin embargo, la jurisprudencia afirma que para imputar  los daños a la Administración carece de trascendencia que el daño sea consecuencia de 12 conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se halla integrado en la organización administrativa.

La LRJAP y del PAC, admite la responsabilidad de la Administración incluso cuando la autoridad ha actuado con dolo, culpa o negligencia grave, en cuyo caso la acción de responsabilidad se dirigirá contra aquella, pudiendo después la Administración que ha abonado los daños ejercitar la acción de regreso por vía administrativa contra el agente causante del daño (art  42).

6.  LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD.*



Todo sistema de responsabilidad, civil, administrativo o penal, supone la acción u omisión de una persona, un resultado dañoso y una relación o nexo causal entre uno y otro. Este nexo lo expresa la Ley diciendo que la lesión debe ser “consecuencia” del funcionamiento normal o anormal del servicio público (artº 139).

Desde la perspectiva de la equivalencia de las condiciones, se considera como causa del daño todos los hechos o acontecimientos de los que se pueda decir que sin ellos, sin su concurso, el daño no se habría producido, apareciendo todos ellos por tanto como condición necesaria para la producción de aquél, por el contrario la teoría de la causación adecuada conduce, al aislamiento entre los diversos hechos de aquél que lleve consigo la mayor posibilidad de producir un daño.

En Francia, el Consejo de Estado ha tratado de evitar la preferencia absoluta por una u otra teoría. La jurisprudencia española maneja ambas técnicas para resolver los problemas de la relación de causalidad, según BLASCO se observa una doble tendencia: a) Por una parte nuestro Tº Supremo sostiene en numerosas sentencias el concepto de causalidad adecuada (causa eficiente) exigiendo que sea un hecho positivo.
b) La segunda tendencia jurisprudencial aplica la teoría de la equivalencia de las condiciones y conceptúa como causa cualquiera de los hechos y condiciones que contribuyen a producir el resultado dañoso.

La relación de causalidad se excluye, y con ella la responsabilidad, cuando se dan determinadas causas de exoneración como la fuerza mayor, etc, (artº 139 de la LRJAP y del PAC y artº 121 de la LEF.).

7.- DAÑOS RESARCIBLES Y CONCEPTOS INDEMNIZATORIOS.***



La determinación de los daños resarcibles fue resuelto por el artº 121 de la L.E.F. que consideró tales daños, aquellos que eran objeto mismo de la expropiación a la que la Ley se refería. Después el reglamento de esta Ley y la LRJAE, ampliaron el concepto a cualesquiera de sus bienes y derechos, y lo mismo han venido a decir el artº 106 de la Const, y la LRJAP y del PAC (arts. 139 y 140).

La jurisprudencia ha incluido entre los daños indemnizables no sólo los causados a la propiedad y demás derechos reales y de obligación sino también los causados al cuerpo de la víctima, daños corporales, producidos por el dolor físico, los daños de carácter moral, etc. La dificultad de valorar y cuantificar económicamente el daño moral en sentido estricto llevó inicialmente a la Jurisprudencia a su eliminación como concepto indemnizable, pero más recientemente otra más generosa admite el resarcimiento de tales daños. La LRJAP y del PAC admite explícitamente la responsabilidad por daños a las personas de carácter físico o psíquico (artº 142).

No obstante, la Jurisprudencia ha precisado que no son daños indemnizables los generados por la demora en la tramitación de un expediente. La Ley exige que el daño indemnizable sea “efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo  de personas” (artº 139,2 de la LRJAP y del PAC,): Se excluyen los daños eventuales o simplemente posibles por su falta de efectividad.

La jurisprudencia francesa considera indemnizables los daños que sean ciertos y directos, sin exigir, con carácter general, la susceptibilidad de evaluación económica.

El daño o lesión ha de ser antijurídico, es decir tratarse de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar discriminadamente dentro del colectivo a que alcanza la gestión administrativa.


8.  EXTENSIÓN DE LA REPARACIÓN Y SU VALORACIÓN.



Para delimitar la cuantía de la reparación debida y a su valoración, la LEF, se remite a lo dispuesto para los casos de ocupación temporal y criterios del propio instituto expropiatorio. La cuestión de la extensión del daño indemnizable queda resuelta por el artº 106 de la Const, “toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos” obliga a la reparación integral de los daños.

En cuanto a las partidas indemnizables la LRJAP y del PAC., determina que “la indemnización se calcula con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado” (artº 141). Se trata de  3 una norma bastante generosa por su referencia a los valores del mercado que, sin duda, cuando estén establecidos deben ser los que prevalezcan  por identificarse más con los valores reales.

El artº 141,3 de la LRJAP y de PAC., remite el cálculo de la cuantía de la indemnización “al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de los dispuesto, respecto de los intereses de demora por la L.G.P.”.

Y dicha Ley (LRJAP y del PAC,) admite como forma de pago la novedad de la indemnización en especie, además de la indemnización en dinero de una sola vez o en pagos periódicos (art  140,4).

(Falta la preg. nº9: La acción y el procedimiento de responsabilidad frente a la Administración)


TEMA 23.



LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.



1.  OBJETO Y CLASES DE RECURSOS.***



Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral son dos instituciones de pareja finalidad y contenido. Se trata de abrir una primera vía de revisión de la actividad administrativa ante la propia Administración a instancia de los particulares lesionados en sus derechos o intereses; pero, además, estas técnicas quieren impedir que la Administración resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales  Contencioso administrativos, civiles o laborales, otorgándole un plazo de reflexión o respiro.

La exigencia de una vía previa como requisito para acceder al recurso Contencioso administrativo no está dentro del primigenio sistema Contencioso administrativo que se instaura en las Leyes de 1845, por la que se crean los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado. Es la L.J.C.A. de 1956, con la exigencia de un recurso llamado de reposición, previo a la vía judicial, la que otorga una diversa naturaleza al recurso administrativo.

La conversión del recurso administrativo previo es una condición del proceso Contencioso administrativo supone que este forma parte de un derecho reaccional y una garantía del particular al que se le permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativa; pero de otra parte, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.

Esa doble perspectiva hace que gocen de mayor o menor favor de la doctrina y del legislador según predomine la preocupación por la garantía del administrado o por la defensa a ultranza de la Administración.

La LRJAP y del PAC., ha vuelto a configurar los recursos administrativos como una técnica para agotar la vía administrativa, suprimiendo el recurso de reposición en todo caso.

En conclusión, lo que habría que haber corregido para ampliar la garantía del particular no es tanto la supresión o aminoración de la exigencia de los recursos previos cuanto que los recursos administrativos y el propio Contencioso administrativo se interpongan, bajo pena de caducidad de la acción, en plazos diversos de los establecidos para la prescripción de los derechos materiales (artº 46 de la L.G.P. que lo fija en 5 años).

En cuanto a las clases de recursos, la L.P.A. de 1958, estable lo que contra las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinasen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produjesen indefensión, los interesados podrían utilizar los recursos de alzada  ante el órgano superior  y el de reposición previo a la vía contenciosa  ante el mismo órgano autor del acto  y con carácter extraordinario, el de revisión (artº 113 y 121). Además la Ley contempló dos supuestos de recurso: de súplica a interponer ante el Consejo de Ministros, Presidencia del Gobierno, etc, y el recurso contra un acto administrativo que se fundamente, en la ilegalidad de alguna disposición administrativa (arts. 123 y 113).

La L.R.J.A.P. y del P.A.C., rompe con el sistema italiano que había incorporado la L.P.A. de 1958 y vuelve a la situación anterior de 1956, suprimiendo el recurso de reposición, aunque se mantiene un recurso jerárquico o de alzada al que se priva de esos nombres para llamarlo recurso ordinario. Este recurso se interpone ante el superior del órgano que dictó el acto con objeto de agotar la vía administrativa y permitir al tiempo un control de los órganos superiores sobre los inferiores.

La Ley ha previsto también un SISTEMA ALTERNATIVO AL RECURSO ORDINARIO a regular por leyes autonómicas. En supuestos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, pueda ser sustituido el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados, comisiones especificas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo,

Una segunda clase de recurso es el RECURSO DE REVISIÓN. Este se admite contra los actos que agoten la vía administrativa o contra actos firmes. El recurso de revisión sigue siendo, un recurso extraordinario en el sentido que sólo se admite por las cuatro circunstancias que la Ley enumera.

Del sistema vigente ha desaparecido el recurso de reposición como consecuencia de la admisión de la impugnación judicial directa de las disposiciones administrativas de carácter general (artº 107,3). Pero en cierto modo dicho recurso se sustituye por la COMUNICACIÓN PREVIA al órgano que dictó el acto impugnado de la intención de interponer un recurso contencioso administrativo (artº 110,39).

El nuevo sistema es criticable, porque al no reconocer más recurso que el ordinario, priva al ciudadano de una garantía ante la propia Administración sin mas coste que el del retraso en un mes para acudir al juez contencioso administrativo, que era el plazo de silencio para entender desestimado el recurso de reposición; y es también criticable porque priva a la Administración de una oportunidad de volver sobre sus propios actos inválidos, o al menos de enterarse, antes de que el juez contencioso le comunique, reclamándole el expediente administrativo, que tiene un proceso pendiente y las razones en que se funda el reclamante.

De otro lado la comunicación previa plantea un sinnúmero de interrogantes acerca de su naturaleza, requisitos para su formulación y efectos que su incumplimiento provoca sobre la validez del proceso contencioso administrativo.

La naturaleza de esta comunicación parece clara. No estamos en presencia de un recurso administrativo propiamente tal, porque la Administración no tiene la obligación de resolverlo, pero de otro lado, desde el punto de vista formal la comunicación no supone ninguna exigencia como la establecida para los escritos de recurso, pudiendo limitarse a la escueta noticia de que el comunicante tiene la intención de interponer un recurso contra un determinado acto.

Más delicada es la cuestión de si la comunicación constituye un requisito de procedibilidad, que impide el proceso, análogo y similar al que hasta la LRJAP y del PAC., suponía el recurso de reposición, o si por el contrario, el incumplimiento de la obligación de comunicar es algo así como una obligación natural cuya infracción no lleva consigo el efecto de la inadmisión del recurso, la obstaculización del proceso.

En favor de la calificación de la comunicación previa como requisito de procedibilidad, es decir, que impide la continuación del proceso, está la propia regulación legal al determinar que la copia de dicha comunicación deberá acompañarse con el escrito de interposición del recurso Contencioso administrativo, so pena que este no sea admitido a trámite; de una interpretación literal de este precepto se desprende que la comunicación previa condiciona la viabilidad del recurso contencioso. En favor de la tesis contraria milita el argumento de que constitucionalmente no es posible que la falta de esa comunicación previa lleve consigo el grave efecto de la pérdida del derecho a la garantía judicial efectiva que el proceso Contencioso administrativo comporta.

2   EL RECURSO ORDINARIO.***



El recurso ordinario es un recurso jerárquico a través del cual se pretende que el órgano superior revise y, en su caso, corrija o anule la decisión del órgano inferior. Como dice la Ley, “contra las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrá interponerse por los interesados un recurso ordinario”. (artº 107).

Este recurso coincide y no es otra cosa que el antiguo recurso de alzada, el recurso que se interpone ante el superior jerárquico del órgano del que ha emanado el acto administrativo, puede considerarse común en la Adm. del Estado y de las CCAA., pero no tiene apenas sentido aplicado como recurso administrativo único contra los actos de los Entes Locales, pues, al producirse la mayoría de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcalde de las Corporaciones locales o del Pleno, no encuentra posibilidades de aplicación.

La primera condición para el recurso ordinario es que el acto contra el que se recurre no haya agotado la vía administrativa o, que no haya causado estado. Se llama vía administrativa a la línea jerárquica existente entre los órganos administrativos de un mismo ente público. Por el contrario dicho agotamiento también se puede alcanzar antes de llegar a ese último nivel de la jerarquía en los casos en que la Ley así lo establece (artº 109).

Así, en primer lugar, el agotamiento de la vía administrativa se produce por la resolución de un recurso ordinario. En segundo lugar, agotan la vía administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante órganos colegiados o comisiones especificas, En tercer lugar agotan la vía administrativa, y es lógico que así sea, “las resoluciones de órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que la Ley establezca lo contrario”.

En cuarto lugar agotan la vía administrativa las “demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca”.

El recurso ordinario habrá de interponerse ante el órgano superior del que dicto el impugnado; pero también puede interponerse ante el autor del acto, en cuyo caso éste habrá de informar el escrito del recurso y remitirlo al superior con una copia completa y ordenada del expediente en el plazo de 10 días.

La fundamentación del recurso podrá apoyarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la ley. Sin embargo no podrán ser alegados por sus causantes los vicios y defectos que hagan anulable el acto. Se trata de una aplicación del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, recogido en la L.P.A. (artº 115). La Jurisprudencia suele aplicar este principio más contra la Administración que contra el propio recurrente, pues normalmente los vicios o defectos del acto administrativo son imputables a aquélla.

El plazo para la interposición del recurso ordinario es el de UN MES, lo que significa duplicar el anterior plazo de 15 días del recurso de alzada, lo que es muy razonable.

La resolución expresa del recurso ordinario es una forma común de terminación del procedimiento especial a que da origen su interposición. Otra es la resolución presunta que se sujeta a un régimen especial que consiste, en que transcurridos 3 meses desde la interposición del recurso ordinario sin que recaiga resolución expresa, se entiende desestimado, quedando expedita la vía procedente, salvo que el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entiende estimado.





Creative Commons License
Estos contenidos son Copyleft bajo una Licencia de Creative Commons.
Pueden ser distribuidos o reproducidos, mencionando su autor.
Siempre que no sea para un uso económico o comercial.
No se pueden alterar o transformar, para generar unos nuevos.

 
TodoMonografías.com © 2006 - Términos y Condiciones - Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons. Creative Commons License