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Acto administrativo parte 6 - Monografía



 
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3.- RECURSO DE REVISIÓN.



El recurso de revisión es aquél que se interpone contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo y se resuelve por el mismo órgano administrativo que lo dictó (artº 118 de la LRJAP y del PAC.).

Los motivos son los tradicionales de los recursos extraordinarios y los mismos que ya estaban consignados en el artº 127 de la LPA. de 1958; algunas de las condiciones sobre las que se configuraba la excepcionalidad de la revisión han desaparecido, desaparición que acerca el recurso de revisión a un recurso común no jerárquico, que se interpone ante el propio autor del acto.

La primera causa de revisión sigue siendo como antes, que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Pero la Ley vigente se diferencia de la anterior, en que no exige que el error sea manifiesto.

En segundo lugar, la revisión puede fundarse en la aparición después de dictado el acto de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolución; también aquí se ha reducido el grado de excepcionalidad con respecto a la regulación anterior, que exigía que dichos documentos fuesen ignorados al dictarse la resolución o fueran de imposible aportación al procedimiento.

El tercer motivo contempla una variante de la revisión del supuesto de hecho sobre el que se ha fundado el acto recurrido. Se refiere a que en la resolución hayan influido documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

La cuarta causa de revisión es la misma que preveía la L.P.A. de 1958: “que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se halla declarado así en virtud de sentencia judicial firme”.

El recurso de revisión ha sufrido una cierta desnaturalización, en la excepcionalidad de los motivos que lo justificaban y se ha convertido en un recurso común, no jerárquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolución recurrida. Esta impresión se confirma si se tiene en cuenta que el recurso de revisión puede interponerse a través de plazos muy generosos, como es el de los 4 años siguientes a la fecha de la notificación si el recurso se funda en el error de hecho. Los tiempos se acortan a 3 meses si el recurso se funda en los restantes motivos.

La resolución de los recursos de revisión, ya no corresponde como preceptuaba la L.P.A., al Ministro u órgano superior, sino que puede ser ese órgano superior, pero también si no se agotó la vía administrativa, el titular de la competencia que había dictado el acto cuya revisión se pretende. El recurso se entenderá desestimado si transcurren más de tres meses sin que se resuelva, quedando entonces expedita la vía contencioso administrativa.

4   LA TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.**



LA LRJAP y del PAC., precisa los extremos que deben contener los escritos de los recursos administrativos:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del medio, y en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha e identificación del recurrente.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas.

La falta de alguno de estos elementos no es determinante de su admisión, salvo que la misma impida su tramitación. Este espíritu antiformalista que la Jurisprudencia ha asumido se refleja en la regla de que “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”.

La interposición del recurso no produce efecto alguno sobre la ejecución del acto administrativo que debe seguir adelante pese a dicha interposición, salvo que una disposición establezca lo contrario (artº 111). Pero es posible solicitar la suspensión de efectos del acto impugnado, que podrá acordar el órgano a quien compete resolver el recurso, previa ponderación razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido.

Antes de la resolución del recurso es inexcusable cumplir con el trámite de audiencia en favor de terceros interesados en el procedimiento, a los que se dará traslado del escrito de recurso para que en un plazo de 10 días, aleguen cuanto estimen conveniente. Los recursos interpuestos contra actos declarativos de derechos en favor de terceros dan origen a un procedimiento triangular en el que la Administración ejercita una especie de actividad arbitral entre los intereses y derechos en conflicto, por lo que se impone la máxima igualdad procedimental.

Más dudoso es que la omisión del trámite de audiencia, que debe otorgarse al recurrente, lleve consigo la misma consecuencia, Perece que en este caso debe reducirse la invalidez a una simple anulabilidad, pues el recurrente no resulta privado de forma total o absoluta de su derecho a la defensa, que ya ejercita a través del recurso.

El trámite de audiencia no es, necesario cuando ni existen esos terceros interesados ni han de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. La Ley determina que no tienen ese carácter de documentos nuevos los informes y las propuestas, como tampoco los documentos que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

La resolución de los recursos admite varias posibilidades: “estimación en todo o en parte o desestimación de las pretensiones formuladas”. En cualquier caso es necesario observar la regla de la congruencia, de forma que el órgano que resuelva el recurso estime o desestime las pretensiones formuladas por los interesados (artº 113). La prohibición de la reformatio in peius, no estaba en la LPA anterior, pero una sólida Jurisprudencia había impuesto la regla prohibitiva que ahora recoge la Ley.

5.  LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL.**



Los conflictos que se originan cuando la Administración actúa en régimen de Derecho privado se substancian ante la Jurisdicción civil y laboral. La presencia de la Administración, como demandada en los correspondientes procesos civiles y laborales, distorsiona su desenvolvimiento regular como consecuencia de la aplicación de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administración, suspensión de plazos para consulta, etc.

La más importante de estas singularidades, implica la sustitución de los juicios o actos de conciliación por las llamadas reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, reguladas ahora en los arts.    120 a 126 de la L.R.J.A.P. y del P.A.C.

La reclamación previa es como una técnica sustitutiva del juicio de conciliación que se exige en los procesos civiles entre simples particulares y de otro lado, viene a ser un remedio de lo que son los recursos administrativos como fase previa al recurso contencioso-administrativo.

Esta reclamación es por definición legal un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y organismos Autónomos, lo que hay que entender referido a las CCAA., y a los Entes Locales.

La Ley vigente en iguales términos que la LPA, de 1958, impone el trámite de una reclamación ante la propia Administración antes de plantear ante los Jueces civiles o laborales las acciones correspondientes a estos órdenes jurisdiccionales.

La reclamación previa, tiene como finalidad impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a los conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales. Un segundo efecto consiste en la interrupción de los plazos de prescripción para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entiende desestimada la pretensión por el transcurso del plazo.

La reclamación previa a la vía judicial civil se dirige al órgano competente de la Adm. Pública de que se trate. Para la Adm. del Estado la ley indica que se planteará ante el Ministro del departamento que por razón de la materia sea competente.

Nada dice ahora la nueva Ley, sobre la necesidad de acompañar al escrito los documentos en que el interesado fundare su derecho. Ese deber de unir al escrito antecedentes necesarios se echa sobre la propia administración: en primer lugar, sobre el órgano ante el que se haya presentado la reclamación. Ya no es necesario, como antes, la remisión de los antecedentes a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, para la formulación, previas las diligencias oportunas del proyecto de orden resolutoria. Ahora esos informes son facultativos.

La resolución de la reclamación previa corresponde al Ministro u órgano competente y deberá notificarse al interesado; si la Administración no notificara su decisión en el plazo de 3 meses, el interesado podrá considerar desestimada su reclamación al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.

A diferencia de la regulación anterior no se establece en la nueva la necesidad de plantear de forma inmediata la correspondiente demanda dentro de los dos meses siguientes a la notificación denegatoria o, en su caso, en el de 4 meses desde el transcurso de la resolución presunta. Eliminada dicha exigencia, la demanda civil podrá formularse en cualquier tiempo sin otra limitación que la derivada del plazo de prescripción del derecho material que se reclama.

Las reclamaciones previas a la vía judicial laboral deben dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada la reclamación o transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolución alguna, el interesado podrá formalizar la demanda ante la Magistratura del Trabajo en el plazo de 2 meses, salvo en las acciones derivadas de despido, en las que el plazo de la interposición de la demanda será de 15 días. Ahora la acción laboral podrá plantearse antes de que transcurra el plazo de prescripción del derecho que se reclame, sin necesidad de reiterar la reclamación previa.

TEMA 24



LA JURlSDICClÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.



1.  LOS SISTEMAS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.



La actividad de la Administración puede ser enjuiciada por los mismos jueces civiles que resuelven los conflictos entre los particulares o bien ante una jurisdicción especial integrada en el poder ejecutivo y servida por funcionarios.

La síntesis o combinación de estos sistemas dio origen a otros dos: el sistema Armónico, que consiste en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos Tribunales y el italiano o de reparto competencial entre la jurisdicción civil y la administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre derechos y a la segunda los que versan sobre intereses. Por último cabe, la creación dentro del poder judicial de un orden jurisdiccional propio de la misma entidad y nivel que los otros órdenes jurisdiccionales para los asuntos administrativos. De todos estos sistemas salvo del italiano, hemos tenido experiencias en el Derecho Español.

El sistema CIVIL, es decir, de remisión a los Tribunales ordinarios de los conflictos en que es parte la Administración que pasa por ser el tradicional y vigente en los países anglosajones, encontró una formulación ejemplar en el Decreto de las Cortes de Cádiz de 1813.

A la técnica de los fueros privilegiados o JURISDICCIÓN ESPECIAL ADMINISTRATIVA separada del sistema común de jueces y Tribunales y servida por funcionarios, responde, por el contrario, el modelo francés de justicia administrativa, integrada por Consejo de Estado y los Tribunales administrativos, cuyos componentes no forman parte del sistema judicial común. Este modelo ha influido decisivamente en el sistema español tradicional, que lo asume tempranamente en el artº 58 de la Const. de Bayona.

Este sistema de connotaciones autoritarias y centralizadoras, responde a una interpretación proadministrativa del principio de división de poderes, interpretación según la cual los jueces civiles no pueden conocer de los litigios en que es parte la Administración porque “juzgar a la Administración es también administrar”. Esta formulación recoge toda la carga de antijudicialismo presente en la Revolución francesa. Pero el modelo francés napoleónico no tuvo el mismo éxito en nuestra patria que en la de origen, Francia, en la que todavía perdura.

Después de la Ley de Santamaría de Paredes de 1888 llega a una solución de compromiso al instaurar el llamado sistema ARMÓNICO, unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y funcionarios. Los Tribunales provinciales de lo contencioso administrativo se forman con un magistrado, que los preside y por 4 vocales, 2 magistrados y 2 diputados provinciales letrados, elegidos por sorteo anual.

Un cuarto sistema, el mas liberal y avanzado de justicia administrativa, surge, al fin, y paradójicamente, en el franquismo con la Ley actualmente vigente de la J.C.A. de 1956. Esta Ley supone la configuración plena de un sistema JUDICIALISTA, integrando los tribunales Contencioso administrativos en el sistema judicial común, de forma que en estos Tribunales no haya más que jueces, potenciando además dentro de ellos la especialización en Derecho Administrativo, creando la figura del magistrado especialista de lo contencioso administrativo con excelentes resultados.

2.  LA ORGANIZACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.**



La L.J. de 1956 introdujo como novedad la regionalización de los Tribunales Contencioso administrativos antes sobre planta provincial, creando las Salas de lo Contencioso administrativo de las Audiencias territoriales. En el nivel superior, las salas Tercera, Cuarta y Quinta del Tribunal Supremo se adscribieron al orden contencioso-administrativo.

El orden contencioso administrativo se estructura ahora sobre cuatro niveles de órganos judiciales; los Juzgados unipersonales de lo Contencioso administrativo, de los que habrá uno o más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital; las Salas de lo Contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA., pudiendo crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma (artº 78 de la LOPJ); la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional; y, coronando el edificio, la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Por encima de la Sala Tercera está aún la “Sala especial” prevista en el artº 61 de la LOPJ, la cual conoce de la revisión de las sentencias de la Sala Tercera. En principio, la distribución de competencias entre los diversos jueces y Tribunales se hace atendiendo al tradicional criterio del rango del órgano administrativo del que proviene el acto recurrido. El Tribunal Supremo, al conocer el recurso de casación contra las resoluciones de los Tribunales Superiores de justicia de las CCAA, cumple además la función de asegurar el respeto de las reglas de competencia y procedimiento y de unificar la aplicación del Derecho Administrativo estatal.

Característica de la asignación de competencias en la J.C.A. es su carácter improrrogable. quiere decir que no caben pactos de sumisión expresos o tácitos en favor de órganos judiciales distintos de aquellos a los que la Ley asigna la competencia, como es posible en la jurisdicción civil. La distribución de competencias ha quedado establecida del modo siguiente:
En el orden superior, la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo conocerá: En única instancia, de los recursos contencioso administrativos que se promuevan contra actos y disposiciones emanados del Consejo de Ministros o de sus Comisiones delegadas, de los recursos contra actos y disposiciones procedentes del C.G.P.J. Etc…
La Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia de los recursos contra disposiciones y actos emanados de los Ministros y de los Secretarios de Estado.
- La sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma, Tribunal que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de cada una de aquellas, se le atribuye competencias en única o segunda instancia y en la resolución de conflictos entre órganos judiciales:

1. En única instancia conocerá:



a) De los recursos contencioso administrativos contra los actos y disposiciones de los órganos de la Administración.
b) De los recursos contencioso administrativos que se formulen contra y disposiciones administrativas del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, de su Presidente y de los Consejeros.
c) Del recurso contencioso electoral contra los acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos, etc.


2. En segunda instancia conocen de los recursos de apelación promovidos contra las resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso administrativo con sede en la Comunidad Autónoma.



Los Juzgados de lo Contencioso administrativo conocerán en primera y única instancia de los recursos contencioso administrativos, no atribuidos a otros órganos de este orden jurisdiccional.

3.  EL ÁMBITO FUNCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENC.-ADMINISTRATIVA.



A) Ámbito de la J.C.A. frente a otros ordenes judiciales:



Configurada en sus orígenes como una jurisdicción especial, la competencia de la J.C.A se establece por vía de excepción frente a la vía civil y la penal. De la civil se substraen determinados conflictos que origina la actividad administrativa con los particulares, sobresaliendo los litigios contractuales.

La competencia de los jueces penales en delitos de autoridades o funcionarios se condiciona a la previa autorización administrativa además de atribuirse a los Tribunales Contencioso administrativos el conocimiento de la prejudicialidad administrativa implicada en los procesos penales.

En la actualidad, la competencia de la J.C.A. se afirma en términos de práctica generalidad sobre los conflictos que origina la actividad de las administraciones públicas; de forma especial se le atribuye el conocimiento de los conflictos originados por el cumplimiento, inteligencia, resolución, etc. celebrados por la Adm. pública, cuando tuvieren por finalidad obras o servicios públicos, y asimismo las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración. Conoce también, provisionalmente, de las “cuestiones prejudiciales e incidentales de carácter civil que se produzcan con ocasión de un acto administrativo” (arts. 3 y 4 da la L.J.).

La delimitación de la materia contencioso administrativa y la penal no ofrece hoy dificultades mayores. Asimismo, de la competencia de los Tribunales Contencioso-Administrativos ha desaparecido la competencia para “conocer de las cuestiones prejudiciales administrativas suscitadas en el proceso penal, cuando la cuestión prejudicial fuera determinante de la culpabilidad o inocencia en cuyo caso el tribunal penal debía suspender el procedimiento hasta la resolución de aquélla. Ahora la regla es distinta “a los solos efectos prejudiciales” dice el artº 10 de la L.O.P.J., cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente”.

Los límites de la J.C.A. y de la jurisdicción social resultan del propio contenido de esta que conoce de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en los conflictos individuales como colectivos, así como de las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislación laboral.

B) La plenitud de conocimiento sobre materias administrativas:



Inicialmente la competencia de la JCA., se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos Provinciales. Estas se caracterizan por ser conflictos de derechos y no de intereses. Se admitía pues, únicamente un recurso de plena jurisdicción, en el que se ejercita una pretensión sustantiva frente a la Administración.

No apareció pues, en los orígenes del contencioso administrativo español un recurso de simple anulación que si surge en el contencioso francés. La Ley de 1888 excluyó del conocimiento de los Tribunales Contencioso administrativos los actos, que aun afectando a derechos, fueren discrecionales, entre los que incluye los actos políticos, las disposiciones de carácter general relativas a la salud e higiene públicas, etc.

Una ampliación notable de la materia enjuiciable por la J.C.A. la lleva a cabo el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 al aceptar en materia municipal la legitimación por interés, introduciendo la distinción del contencioso francés entre recurso de anulación, que no tiene más efecto que la anulación del acto impugnado y el de plena jurisdicción que exige una legitimación por lesión de derechos subjetivos; Esta legislación abrió paso en nuestro sistema a la posibilidad de la impugnación de disposiciones generales de ámbito local.

La Ley vigente de 1956 además de establecer la competencia jurisdiccional sobre una amplia cláusula general, admite el recurso contra reglamentos, tanto directo como indirecto e incorpora al sistema general la legitimación por interés, aunque dogmáticamente, rechace la distinción francesa, que ya había asumido nuestra legislación local, entre recurso de anulación y de plena jurisdicción.

Importante novedad es la admisión del control de la discrecionalidad, sin negar por ello la existencia de una cierta potestad discrecional en el actuar de la Administración. La razón de esa ampliación de facultades de enjuiciamiento estriba, como dice la Exposición de Motivos en que “la discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque, ni tiene su origen en la inexistencia de normas, etc.. La discrecionalidad ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto, con lo que es evidente la admisibilidad de la impugnación jurisdiccional en cuanto a los demás elementos.

La ley mantiene zonas exentas del control judicial entre las que se cuentan los actos políticos y una lista de actos excluidos por el artº 40 (policía sobre prensa, radio, cine, expediente gubernativos militares, etc), precepto, a su vez, que deja abierta la puerta a otras exclusiones por leyes especiales. Estas últimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Const, con los arts. 24 “garantía judicial efectiva” y artº 106 “potestad reglamentaria y legalidad de la actuación administrativa, controlada por los Tribunales”. La consecuencia de esta regulación constitucional es que han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que el artº 40 de la L.J.C.A. exceptuaba del control contencioso administrativo; y a partir de aquí ya no es posible establecer exención alguna legal o reglamentaria, a dicho control.


4.  EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR. VALORACIÓN GENERAL.**



En cuanto a la técnica procesal, el proceso contencioso administrativo ha evolucionado del modelo de proceso civil de primera instancia al modelo del proceso de apelación, en el que el acto administrativo actúa como una especie de sentencia inicial. En sus orígenes en 1845, el proceso contencioso administrativo aparece como un proceso abierto a la formulación de pretensiones substantivas de los particulares frente a la Administración o de la Administración frente a los particulares sin la exigencia de un acto formal. El recurso Cont administrativo comenzó siendo un puro proceso de primera instancia que se iniciaba por demanda ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de recurso administrativo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones o medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.

Sin embargo, la Jurisprudencia administrativa entendió muy pronto las ventajas de una concepción del proceso como proceso revisor, aunque sólo fuera por que se eliminaban un buen número de recursos, como los no presentados en los brevísimos plazos establecidos. Por ello el carácter revisor se reconocerá primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrará plenamente en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888.

La regulación de la Ley de 1888 es muy clara, y a semejanza de los procesos civiles de apelación, el recurso cont administrativo se interpone contra una resolución de carácter reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensión acordada por el Tribunal. El recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a contar desde la notificación), bajo sanción de que el acto adquiera firmeza.

En la vigente Ley de 1956 el proceso contencioso administrativo se sigue estructurando, básicamente, sobre los elementos característicos del recurso de apelación civil de que en el proceso contencioso administrativo se admita con carácter ordinario la apertura de un período probatorio, lo que es ciertamente excepcional en los procesos civiles de apelación.

La más notable diferencia es que la interposición del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto administrativo frente a la regla general de que las apelaciones contra las sentencias civiles de primera instancia suspenden la eficacia de las sentencias; por otra parte, el juez civil que ha juzgado la primera instancia y dictado la sentencia no es obviamente, parte como lo es la Administración, en el proceso de apelación.

La evolución seguida por nuestro sistema cont administrativo es en líneas generales muy positiva si por tal se entiende el mayor control de la actuación administrativa por los Tribunales como manda el artº 106 de la Const, una vez desbordadas las barreras de los actos que protegían determinados actos y materias. Positiva es también la consideración del orden cont administrativo como un orden judicial más y, sobre todo, los esfuerzos por la especialización en Derecho administrativo de los jueces y magistrados, de lo que no había precedente alguno en la carrera judicial en relación con ninguna otra rama del Derecho. Esta especialidad ha venido a compensar una formación de los juristas y de los jueces tradicionalmente vencida del lado del Derecho privado y penal.

Muy negativa es, el traslado de la primera instancia sobre la mayor parte de los recursos administrativos desde las Salas de lo Contencioso administrativo de las Audiencias Territoriales a los juzgados de lo Contencioso administrativo que, con menos categoría profesional, menos experiencia y servidos por un sólo Juez, se convierten en los juzgadores únicos de la Diputación y todos los Ayuntamientos de una provincia. Las eventuales razones de ahorro de personal o de simetría organizativa con otras jurisdicciones no justifican esta rebaja de la entidad de los órganos judiciales que han de juzgar a la Administración.

Nuestro sistema cont administrativo sigue teniendo su talón de Aquiles en aquello que le asemeja a un proceso de apelación civil y de la misma manera que éste es un proceso a una sentencia, el cont administrativo es un proceso a un acto administrativo, con los mismos brevísimos plazos preclusivos de interposición que hacen inútiles los más amplios plazos de prescripción de los derechos materiales en juego. A esta limitación anormal de los tiempos de ejercicio judicial de los derechos, hay que sumar la insuficiencia de los poderes judiciales para adoptar medidas cautelares y suspensivas de la ejecutoriedad de los actos recurridos. GARCÍA DE ENTERRIA ha advertido en relación con el paradigma de la justicia administrativa francesa que “hoy el problema no es sólo el retraso de las decisiones de los recursos, sino la insuficiencia misma de esas decisiones aun siendo temporáneas”.

5.  LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.**



El supuesto común y más frecuente en los recursos, cont administrativos es el de la impugnación por un particular del acto de una Administración Publica, que asume la posición procesal de demandada.

Es PARTE DEMANDADA la Administración autora del acto. En el caso de que el acto dictado por una Administración no fuere firme sin previa autorización, aprobación o conocimiento, de oficio o a instancia de parte, de la Administración estatal o de otra entidad administrativa, se entenderá por Administración demandada:
a) La Corporación o Institución que dictare el acto o la disposición fiscalizados.
b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprobare el acto o la disposición.

Los particulares además de recurrentes, pueden ser sujetos o partes pasivas de una impugnación en las posiciones de codemandados o coadyuvantes. Es CODEMANDADO de la Administración autora de un acto “el particular a cuyo favor deriven derechos del propio acto”, mientras que puede intervenir en el proceso como parte COADYUVANTE de la Administración demandada “cualquier persona que tuviere interés directo en el mantenimiento del acto o disposición que motivaren la acción cont administrativa.

La diferencia es que al codemandado, como titular de un derecho, se le reconocía la posibilidad de interponer los recursos de apelación (ahora casación) y revisión contra la sentencia de primera instancia con independencia de que contra la misma recurra o no la Administración autora del acto. Esa posibilidad no se le reconoce al coadyuvante que comparece en el proceso como simple titular de un interés. La distinción de demandados y coadyuvantes ha quedado desvirtuada por la jurisprudencia dictada en aplicación del artº 24 de la Const., que confiere igual tutela judicial a los titulares de derechos que a los de intereses legítimos. Menos frecuente es el supuesto en que una Administración o Poder público impugnan un acto propio declarativo de derechos en favor de un particular, que es el caso del llamado PROCESO DE LESIVIDAD al que se refiere el artº 56 de la L.J.C.A.: “Cuando la propia Administración autora de algún acto pretendiere demandar ante la J.C.A. su anulación, deberá previamente declararlo lesivo a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, en el plazo de 4 años, a contar desde la fecha en que hubiere sido dictado”. En este caso el particular titular del derecho reconocido en el acto impugnado asume en el proceso la posición de demandado”.

No es admisible, la impugnación por un Organismo autónomo de los actos dictados por la Administración territorial que la ha creado como un instrumento propio para operar respecto de terceros, pues su personalidad jurídica independiente es ficticia y no justifica la titularidad de un interés propio frente al ente matriz.

En principio, tampoco podrán interponer recurso cont administrativo en relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella, ni los órganos de la misma.

Las partes en el proceso cont administrativo han de reunir determinadas condiciones para poder ser sujetos activos o pasivos, recurrentes o recurridos, demandantes o demandados etc. Respecto de las personas físicas, se exige, la CAPACIDAD PROCESAL. Ante la J.C.A., la tienen, además de las personas que la ostenten con arreglo a la L.E.Civil, “la mujer casada y los menores de edad en defensa de aquellos de sus derechos cuyo ejercicio este permitido por el ordenamiento jurídico administrativo sin la asistencia del mando o persona que ejerza la patria potestad o tutela, respectivamente (artº 27 de la L.J.).

Además la parte ha de ostentar la LEGITIMACIÓN adecuada que es una especial conexión del recurrente con la pretensión que ha de substanciarse en el proceso y que por ello sólo es posible averiguar si realmente concurre cuando se resuelve el fondo de la cuestión. La LEGITIMACIÓN POR EL SIMPLE INTERÉS es bastante para demandar la declaración de no ser conformes a Derecho y en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de la Administración, los que tuvieran interés directo en ello. En todo caso es suficiente para la impugnación de disposiciones de carácter general que hubieran de ser cumplidas por los administrados directamente, sin necesidad de un acto de requerimiento o sujeción individual.

El Tribunal Supremo entiende que el interés que otorga legitimación para recurrir es aquel que de prosperar el recurso produciría algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante).

LA LEGITIMACIÓN POR LA TITULARIDAD DE UN DERECHO, es necesaria cuando el recurrente, pretende además de la anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y/o además el resarcimiento de daños y perjuicios. La REPRESENTACIÓN de las partes deberá conferirse a un procurador o valerse tan solo de abogado con poder al efecto. Cuando las partes actuaren representadas por un procurador, la asistencia jurídica corresponderá a un abogado, sin lo cual no se dará curso a ningún escrito, salvo los que tengan por objeto personarse en el juicio (artº 33 de la L.J. y 10 de la L.E.Cv.). Como excepción, los funcionarios públicos podrán comparecer por si mismos en el procedimiento especial previsto para las cuestiones de personal.

La Administración del Estado estará representada y asistida por los abogados del Estado, que no podrán allanarse a las demandas dirigidas contra aquella sin autorización del Gobierno. El abogado del Estado tiene también encomendada la defensa y representación de los órganos constitucionales del Estado (Cortes, C.G.P.J., etc.).

6.  OBJETO DEL RECURSO: ACTOS IMPUGNABLES Y PRETENSIONES DE LAS PARTES. ACUMULACIÓN Y AMPLIACIÓN.**



El proceso cont administrativo tiene siempre por OBJETO un acto expreso o presunto o una disposición general. Como dice el artº 37 de la L.J, el recurso cont administrativo “será admisible en relación con las disposiciones y actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquélla o hagan imposible su continuación”.

La impugnación de disposiciones de carácter general tiene dos variantes: la impugnación directa, una vez aprobadas definitivamente en vía administrativa, o indirecta, de los actos que se produjeren en aplicación de las mismas. El demandante, en función de la legitimación que ostente, puede ejercitar dos CLASES DE PRETENSIONES: a) Si la legitimación es sólo por interés directo el demandante puede pretender la declaración de no ser conforme a derecho, y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones impugnadas.
b) Si la legitimación se funda en la titularidad de un derecho derivado del ordenamiento que se considera infringido por el acto o disposición, el demandante podrá pedir, además de la anulación del acto o disposición, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el restablecimiento de la misma. El Tribunal deberá juzgar, dentro del límite establecido por las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso o la oposición.

Aunque el supuesto más frecuente es el de que cada pretensión sea objeto de un proceso, esta regla se excepciona en los casos de ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. Esta es posible cuando no sean incompatibles entre si y se deduzcan en relación con un mismo acto o disposición (artº 44 de la L.J.C.A.).

Distinto es el supuesto de AMPLIACIÓN DEL OBJETO RECURSO, que se refiere a la extensión de este a otros actos y disposiciones diversos del inicial. La ampliación se hará antes de formulada la demanda sobre cualquier acto que dictare la Administración y que guardare relación con el que sea objeto del recurso en tramitación. Solicitada la ampliación, se suspenderá la tramitación del proceso en tanto no se publiquen los pertinentes anuncios respecto a la ampliación. Contra el auto del Tribunal denegando o accediendo a la acumulación o ampliación no se dará recurso alguno (artº 46 y 48 de la L.J.C.A.).

La L.J., obliga en todo caso a valorar términos económicos las pretensiones ejercitadas, es decir, a fijar la cuantía del recurso, valoración que tiene transcendencia tanto para determinar qué sentencias son susceptibles de recurso de apelación, y ahora de casación, como para precisar el valor de las costas judiciales o los honorarios de los profesionales que intervienen en el proceso.

LA CUANTÍA se ha de determinar por el recurrente en el propio escrito de interposición y vendrá determinada por el valor de la pretensión objeto del mismo conforme a lo establecido en la L.E.Cv.


7.  INTERPOSICIÓN Y ADMISIÓN DEL RECURSO.**



El recurso cont administrativo se inicia, a través de un escrito, llamado de interposición. Identificado el acto recurrido, el Tribunal procederá a la RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO de la Administración demandada, a la vista del cual se ha de formular posteriormente la demanda, en la que se precisarán ya las pretensiones y los fundamentos de hechos y de derechos que los avalan.

El escrito de interposición es innecesario cuando el proceso lo inicia la propia Administración recurrente de sus propios actos lesivos, en cuyo caso comparece en el tribunal con la presentación de la demanda, acompañada del expediente administrativo (artº 57,4).

Formalmente el escrito de interposición se reduce a citar el acto por razón del cual se formule recurso y a solicitar que se tenga por interpuesto el mismo. A este escrito se acompañará el documento que acredite la representación del compareciente, la legitimación con que el actor se presente en juicio cuando la ostente por habersela transmitido otro por herencia o por cualquier otro titulo, etc. (Disposición Final undécima de la L.R.J.A.P y del P.A.C.).

El PLAZO DE INTERPOSICIÓN del recurso cont administrativo es de 2 meses, contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo resolutorio del recurso de reposición, si es expreso. Si no lo fuere, el plazo de 2 meses se contará a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si esta no fuera emitida en plazo, a partir del día siguiente al de la finalización de dicho plazo (artº 44 de la LRJAP y del PAC).

A la interposición del recurso sigue el trámite de la PUBLICACIÓN A este efecto el Tribunal, en el siguiente día hábil, acordará que se anuncie en el B.O.E.; o en el de la Provincia o Comunidad Autónoma, según se trate del Tribunal Supremo o de las Salas de los Tribunales Superiores. El Tribunal, al tiempo de ordenar la publicación, acordará reclamar el expediente administrativo a la Administración que hubiere dictado el acto o disposición, que deberá remitirlo en el plazo máximo de 20 días bajo la responsabilidad directa del jefe de la dependencia en la que obrare el expediente (arts. 60 y 61 de la L.J.).

Después de recibido el expediente, tiene lugar, si el Tribunal lo considera necesario, el TRÁMITE DE ADMISIÓN. En el se declarará no haber lugar a la admisión del recurso, cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del Tribunal o haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Trámite fundamental en todo proceso es el del EMPLAZAMIENTO DE LOS DEMANDADOS Y COADYUVANTES. La solución tradicional consistió en dar a la Administración por personada y parte en el proceso por la sola remisión del expediente administrativo y utilizar la publicación del anuncio de la interposición del recurso como técnica de emplazamiento a los interesados y titulares de derechos para que se personen si lo desean en el proceso Esta fórmula que perdura en la regulación actual de la vigente L.J., ha sido considerada, insuficiente y contraria al principio de garantía judicial efectiva por el Tribunal Constitucional, cuya doctrina ha impuesto el emplazamiento personal de los titulares de derechos e intereses legítimos en los mismos términos en que se llevan a cabo en los procesos civiles.

Ahora el artº 64 de la L.J., en la redacción dada al mismo por la Ley 10/1992, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, ha arbitrado un sistema de emplazamiento por la Administración con vigilancia del Tribunal.

8.  MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.**



De lo acertado de las medidas cautelares que tienden a asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su día se dicte, se juega el ser o no ser del derecho material y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la pretensión del que resulte vencedor en el proceso, o la justicia se convierte en una “estafa procesal” propiciada por un legislador escasamente providente de medidas cautelares. Cuando al retraso en la resolución de los procesos se une que la sentencia no puede ejecutarse por no haberse tomado las adecuadas medidas cautelares, es que estamos cerca de la total inoperancia.

En el cont administrativo español la situación es critica, no sólo por la saturación de trabajo que padecen los órganos judiciales, sino por el consiguiente retraso no se acompaña de otra medida cautelar que la suspensión de efectos del acto administrativo, inicialmente regulada en términos muy restrictivos.

Esta situación contrasta con las amplias medidas cautelares de los procesos administrativos francés o italiano. Por ello pueden verse las medidas cautelares como atajos potenciados desde la situación de estado de necesidad originado por el “atasco circulatorio” en que se encuentra la justicia en los países europeos continentales por culpa de unos procesos ordinarios intransitables, a cuya modificación, habrá que aplicarse con urgencia, siguiendo patrones anglosajones de oralidad expeditiva.

En Francia, los procedimientos de référé del proceso civil funcionan como caminos más cortos, como procesos urgentes, no sujetos al principio del contradictorio, y por ello no dan lugar a cosa juzgada. En definitiva, el legislador ha definido un sistema cautelar que ofrece enormes posibilidades a los administrados, independientemente de que la Administración misma también haya sabido sacar provecho de la institución del référé.

Por el contrario, en Italia, el proceso cautelar es independiente del proceso principal y la medida cautelar es apelable y revisable en función del cambio de circunstancias, ejecutable y prescriptible, aunque el juez puede acordar otra suspensión si a ello ha lugar. También se admite la suspensión de los actos negativos puros.

En el Derecho Continental Europeo las medidas y procesos cautelares, cuando son necesarios, se entienden incluidos en los derechos de defensa, o en la garantía judicial efectiva, admitiéndose también en el Derecho comunitario.

En nuestro Derecho las medidas cautelares se admiten en las más variadas formas por el artº 1428 de la L.E.Cv., precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar “las medidas necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere”, también se contemplan medidas cautelares en la Ley de Defensa de la Competencia de 1989; en la Ley de Procedimiento Laboral.

En cuanto a las

CONDICIONES PARA EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN

, la regulación vigente pone el acento en el periculum rei, es decir, en que la ejecución del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensión ejercitada. “Procederá la suspensión  dice el artº 122,2 de la L.J.  cuando la ejecución hubiese de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil”.

Ante esta restrictiva regulación,

GARCÍA DE ENTERRIA

, ha reclamado, aunque no esta explícitamente recogido en nuestro Derecho, el protagonismo de la apariencia de buen derecho, del “humo de buen derecho”, como condición legitimante prácticamente única, para otorgar la suspensión, si bien advierte que “no se trata de apelar al olfato del juez….”, sino de administrar Justicia legal, esto es, de acudir a criterios Jurídicos perfectamente objetivables.

El Tribunal Supremo es receptivo a estos planteamientos y ha llegado a reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es más que suficiente justificación de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar de la suspensión de efectos del acto administrativo durante la sustanciación de la segunda instancia.

CHINCHILLA

, además postula que en la concesión de la medida cautelar el juez valore simultáneamente “en qué medida el interés público exija la ejecución del acto o la tutela cautelar contra el mismo” contradiciendo a

GARCÍA DE ENTERRIA.



En cuanto a los Actos Negativos, el Tribunal Constitucional dio muestras en principio de un rígido dogmatismo al tratar de justificar para todos los supuestos la denegación de la suspensión argumentando que la suspensión de denegaciones de reconocimientos de derechos “entraña algo más que una simple suspensión, pues implica de hecho un otorgamiento, siquiera sea provisional.., con lo que la medida cautelar se transformaría en una estimación anticipada, aunque no definitiva, de la prestación de fondo”.

En cuanto a la

TRAMITACIÓN DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN

, se sustanciará en pieza separada, con arreglo a las siguientes reglas:
Con el escrito de interposición y mediante la fórmula del otrosí, o en cualquier momento posterior, puede pedirse al Tribunal la suspensión de efectos del acto recurrido.
Solicitada la suspensión se oirá al abogado del Estado y a las partes coadyuvantes, si hubieren comparecido, por término común de 5 días.
Si el abogado del Estado se opusiera a la misma, fundado en que puede seguirse grave perturbación a los intereses públicos, no podrá el tribunal acordaría sin que previamente informe el Ministerio o autoridad de que procediese el acto o la disposición objeto del recurso.
Emitido el informe o transcurrido un plazo de 15 días sin haberlo recibido, el tribunal acordará lo procedente.
Cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos.
¿Puede el Tribunal proceder a la

REVOCACIÓN DE LA SUSPENSIÓN

antes de la terminación del proceso?. La Jurisprudencia así lo admite en base a que el artº 124,4 de la L.J. establece que la suspensión puede levantarse “al término del recurso o por cualquier otra causa”.

9.  TRAMITACIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DEMANDA. CONTESTACIÓN. PRUEBA Y CONCLUSIONES.



Con el escrito de

DEMANDA

se inicia la fase de debate propiamente dicha. El escrito de demanda deberá formalizarse por el recurrente, bajo sanción de caducidad del procedimiento, en el plazo de 20 días, a contar desde aquel en que haya recibido el expediente administrativo remitido por el Tribunal (artº 67 de la L.J.).

Pero antes de la formalización de la demanda, el recurrente tiene derecho a solicitar la

AMPLIACIÓN DEL EXPEDIENTE

cuando estimare que no se le ha remitido de forma completa. Los antecedentes que faltan deberá articularse dentro de los 10 primeros días del plazo concedido para formular la demanda o contestación.

De la demanda se dará traslado, con entrega del expediente administrativo a las partes legitimadas como demandadas y coadyuvantes que hubieran comparecido, para que formulen la

CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

, en el plazo de 20 días. La contestación se formulará, primero, por la Administración demandada, y en su caso, y sucesivamente por los demandados y coadyuvantes (artº 68). Estos pueden, acogerse dentro de los 5 primeros días siguientes al emplazamiento al trámite de

ALEGACIONES PREVIAS

, que tiene por objeto argumentar sobre la falta de jurisdicción, la incompetencia del Tribunal o la inadmisibilidad del recurso (artº 71).

La estructura formal de la demanda y contestación en el proceso contencioso es la misma que en los procesos civiles consignándose con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan (artº 69).

EL PERÍODO DE PRUEBA

, el Tribunal acordará la apertura de un período probatorio cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de indudable transcendencia, a juicio del Tribunal, para la resolución del pleito. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas establecidas para el proceso civil ordinario, si bien el plazo será de 30 días comunes para proponer y practica (artº 74).

La solicitud de

VISTA EN AUDIENCIA PUBLICA

, es la intervención oral de las partes ante el Tribunal en los términos regulados en la L.E.Cv., podrá pedirse en los escritos de demanda y contestación, o bien en el plazo de 3 días contados desde que se notifique la providencia que declare concluso el período de prueba. Si el Tribunal acordase la celebración de vista, deberá acordaría cuando ambas partes la soliciten y señalará la fecha de la audiencia. En caso contrario dispondrá, en sustitución de la vista, que las partes presenten, en plazo de 15 días, unas

CONCLUSIONES SUCINTAS

acerca de los hechos alegados, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que, respectivamente apoyen sus pretensiones (arts. 76 a 78 de la L.J.).

10.  LAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO. SENTENCIA. DESISTIMIENTO, ALLANAMIENTO Y RECONOCIMIENTO EN VÍA ADMINISTRATIVA.**



El proceso cont administrativo termina, al igual que el proceso civil por:

EL DESISTIMIENTO

es la renuncia del recurrente a la acción procesal que tiene entablada sin que ello suponga la renuncia al derecho o pretensión material, que, en principio, podría volver a ejercitar a través de un nuevo proceso.

El ALLANAMIENTO

es una manifestación de voluntad del demandado en el sentido de que acepta la pretensión del recurrente. El allanamiento del demandado tiene, un alcance mayor que el desistimiento, pues no supone únicamente la renuncia al derecho de defensa, sino que implica aceptar las pretensiones formuladas por el demandante.

EL RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE LA PRETENSIÓN

tiene lugar cuando la Administración reconoce totalmente fuera del proceso, es decir, en vía administrativa, las pretensiones del demandante. En este caso, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Tribunal y este, previa comprobación de lo alegado, dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo.

El proceso termina asimismo por

CADUCIDAD,

ésta se produce cuando presentada la demanda el procedimiento se detuviera durante un año por culpa del demandante. En este caso el Tribunal dictará auto en los términos previstos para el desistimiento (artº 91).

La SENTENCIA

, por último, es el modo natural de terminación del proceso, en ella el Tribunal decide la inadmisibilidad del proceso, o bien, entrando en la cuestión de fondo, su estimación o desestimación. La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso cont-administrativo en los casos de falta de jurisdicción o incompetencia del tribunal, incapacidad falta de representación o legitimación, cosa juzgada, etc.

La desestimación del recurso procederá cuando, cumplidos los requisitos formales que determinan la admisibilidad del proceso, el acto o disposición a la que se refiere el recurso se ajusta a Derecho. Por el contrario, cuando la Sentencia acepte la estimación del recurso cont administrativo:
a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o disposición recurridos.
b) Si se hubiesen reducido pretensiones relativas al reconocimiento de una situación jurídica individualizada o al pleno restablecimiento de la misma, la sentencia reconocerá aquella y adoptará las medidas necesarias para su efectividad.

En cuanto al ámbito subjetivo, las sentencias que declaren la inadmisibilidad o desestimación del recurso sólo producirán efectos entre las partes. Por el contrario, la sentencia que anulare el acto o disposición producirá efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos (artº 86 de la L.J.). Una vez firmadas, los jueces no pueden variar las sentencias ni autos definitivos que pronuncien.

LA ACLARACIÓN O RECTIFICACIÓN DE LAS SENTENCIAS

podrá hacerse de oficio, dentro del día hábil siguiente al de su publicación, o a instancia de parte o del Ministerio fiscal dentro de los dos días siguientes al de la notificación.

11.  EL SISTEMA DE RECURSOS.**



La resolución judicial que resuelve sobre un trámite, una fase del proceso o el proceso mismo de primera instancia no puede considerarse como resolución definitiva, pues ordinariamente las leyes admiten una segunda oportunidad ante el mismo órgano judicial u otro superior. El Tribunal Constitucional ha condenado la posibilidad de una agravación de la situación del recurrente como consecuencia del recurso, erradicando, pues, la posibilidad de una reformatio in peius.

La L.J.C.A. de 1956 estableció contra las resoluciones de los órganos de ésta los recursos de súplica, apelación y el extraordinario de revisión.

A) Recurso de Suplica:



Es el recurso más simple; se admite contra las providencias y autos con excepción de los que resuelvan recursos de suplica, los de aclaración y los de inadmisión del recurso de casación. Se interpone ante el mismo órgano que dicta la resolución recurrida en el termino de 5 días. Una vez cumplido el traslado a las partes con entrega de las copias por termino común de 3 días para que aleguen lo que a su derecho convenga, el Tribunal decidirá se produzcan o no alegaciones (arts. 402 y 378 de la L.E.Cv).

B) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolución.



Contra las sentencias de primera instancia en lo cont  administrativo se han ensayado tres formulas impugnativas de carácter ordinario:
Recurso de nulidad tiene por objeto anular una sentencia de primera instancia por vicios graves de carácter procesal.
Recurso de apelación es una segunda instancia u oportunidad de nuevo juicio, sin limitación de motivos, comprendiendo los hechos y el derecho, infracciones al procedimiento y al derecho sustantivo que se condiciona, ordinariamente a que las pretensiones ejercitadas sobrepasen determinada cuantía. La Ley de 1888 no consignó límite alguno pero si la de 1956 en 80.000 pts.
Recurso de casación es un recurso traspasado desde los procesos civiles y penales; se caracteriza por la limitación de motivos, que hacen de él una simbiosis del recurso de anulación y de apelación por motivos sólo de Derecho, así como por la rigidez formal en su tramitación.
Recurso extraordinario de revisión se da contra las sentencias de los órganos jurisdiccionales de lo cont administrativo y sólo se admite contra sentencias firmes.

12.  EL RECURSO DE CASACIÓN: CLASES Y TRAMITACIÓN.



Nació la casación con la Revolución Francesa para reprimir las tentativas de los jueces de invadir las competencias legislativas; pero después las funciones de la casación se han modificado o ampliado.

En nuestro recurso de casación el mismo juez de casación dicta una nueva sentencia salvo en los casos en que se aprecie falta de jurisdicción o vicios de procedimiento, en términos similares a lo que hace el juez de apelación. Formalmente el recurso de casación se caracteriza por la limitación de los motivos y el rigorismo en su tramitación. Son tres los tipos de recursos de casación que regula la Ley:

A) El recurso ordinario de casación:



Se admite ante la Sala de lo Cont administrativo del Tribunal Supremo, contra las sentencias de las Salas de lo Cont adm. de la Audiencia Nacional y las dictadas en única instancia por las Salas de lo Cont adm. de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, pero únicamente cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sean relevantes y determinantes del fallo de la sentencia; es decir cuando se trate de infracción de normas estatales, no autonómicas. Asimismo son recurribles en casación las resoluciones del Tribunal de Cuentas.

El recurso de casación habrá de fundarse precisamente en algunos de los motivos que en la Ley se consignan. Unos permiten la casación de la sentencia por falta de legitimación del órgano o por defectos graves en la tramitación del proceso, comprendiendo 1) El abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción; 2) La incompetencia o inadecuación del procedimiento; 3) El quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, etc.

La preparación del recurso tiene lugar ante el mismo órgano jurisdiccional que hubiere dictado la resolución recurrida en el plazo de 10 días computado desde el día siguiente a la notificación de aquella mediante escrito. Dentro del término del

EMPLAZAMIENTO

. que es de 30 días, el recurrente habrá de personarse y formular ante la Sala de lo Cont administrativo del Tribunal Supremo el escrito de

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO

, en el que se expresará razonadamente los motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringida.

Después viene el

TRÁMITE DE ADMISIBILIDAD

, a cuyo efecto se pasarán las actuaciones al magistrado ponente para que se instruya y dé cuenta a la Sala, sometiendo a su deliberación lo que haya de resolverse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso interpuesto. Entre otras causas se declarará la inadmisibilidad del recurso si no se ajusta a los motivos establecidos.

De admitirse el recurso por todos o algunos de sus motivos, se entregará copia del mismo a la parte o partes recurridas, para que formalicen por escrito su oposición en plazo de 30 días, poniéndoles de manifiesto las actuaciones de Secretaria. Transcurrido dicho plazo, hayan presentado o no escrito de oposición, la Sala señalará día y hora para la celebración de la

VISTA

o en, su caso, para la votación y fallo.

La ESTIMACIÓN

del recurso, por todos o algunos de los motivos aducidos, se hará en una sola sentencia que, casando la recurrida, resolverá conforme a Derecho. En cuanto a las COSTAS, cada parte satisfará las suyas. Si no se estimase procedente ningún motivo la sentencia declarará no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

B) Los recursos de casación para unificación de doctrina y en interés de la Ley.



Una segunda variedad de la casación la constituye

EL RECURSO DE CASACIÓN PARA LA UNIFICACIÓN DE DOCTRINA

que se admite contra las sentencias que no sean susceptibles de recurso ordinario cuya cuantía exceda de un millón de pesetas y salvo en materia de personal, electoral o derechos fundamentales.

Una tercera variedad de la casación es el recurso de

CASACIÓN EN INTERÉS DE LA LEY,

que se da solamente contra sentencias no susceptibles de la casación ordinaria y cuyo objeto no es otro, cuando sea estimatoria la sentencia, que “fijar en el fallo la doctrina legal”, “pero respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida” (artº 102.b)). Para esta modalidad están legitimados el abogado del Estado, así como las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto.

El recurso se impondrá en el plazo de 3 meses, directamente ante la Sala de lo Cont-adm, del Tribunal Supremo, acompañando copia certificada de la sentencia impugnada. El Tribunal Supremo reclamará los Autos a la Sala de Instancia, y, sin más trámites resolverá lo que proceda.

13.  EL RECURSO DE REVISIÓN.



Es un recurso extraordinario que se interpone ante las Salas de lo Cont adm. de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, o ante la Sala de lo Cont adm. del Tribunal Supremo, contra sentencias firmes por motivos excepcionales. Antes de la nueva regulación la ley 10/1992, el recurso de revisión era una mezcla de los recursos de casación y revisión civiles.

Los motivos que dan lugar a la revisión son los siguientes:
a) Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor, o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquella ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
c) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.

La interposición del recurso de revisión deberá hacerse en el plazo de 3 meses desde el día en que se descubrieron los documentos nuevos, el fraude, falsedad, etc. En ningún caso podrá interponerse transcurridos 5 años desde la fecha de publicación de la sentencia que hubiera podido motivarlo. Con el escrito en que se solicite la revisión es indispensable acompañar un documento justificativo de un depósito de 12.000 ptas.

La sentencia estimatoria que se dicte en este recurso de revisión revocará en todo o en parte la sentencia revisada y devolverá los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los términos contenidos en la sentencia de revisión.

14.  EJECUCIÓN DE SENTENCIAS.**



La ejecución de las sentencias cont-adm, corresponde a la Administración que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso, pero bajo el más amplio control del Tribunal sentenciador. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplan sus fallos pueden llegar hasta la deducción del tanto de culpa a los Tribunales penales. a cuyos efectos la ley califica el incumplimiento de las ordenes del tribunal de desobediencia punible en los mismos términos establecidos para las sentencias de los Tribunales de lo civil y de lo criminal (artº 109). Por ello, el sistema no infringe el artº 117,3 de la Const, que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

Por ello parece excesivo el rigor de los que opinan como GARCÍA DE ENTERRIA, que la regulación del sistema actual de ejecución de sentencias no se adecua al artº 117 de la Constitución. La responsabilidad del incumplimiento de las sentencias no está, tanto en el sistema legal de ejecución de sentencias, cuanto en la incuria de los Tribunales Cont-adm, que no usan de unos poderes, los de dictar órdenes directas a la Administración condenada y la conminación penal en caso de incumplimiento a las autoridades responsables, que ya querían para si el Consejo de Estado y los tribunales regionales franceses, a quienes las reformas íntimas y más avanzadas sólo han atribuido discretos poderes para imponer multas coercitivas a las autoridades incumplidoras de las ordenes, dictadas en ejecución de sus sentencias.

Al margen de los incumplimientos injustificados de la Administración y de la incuria judicial que tolera el cumplimiento de las sentencias cont administrativas, como las de cualquier otra jurisdicción, tiene un límite en la imposibilidad de la ejecución, límite natural, que pretendió desconocer el artº 107 de la L.J.

En una clara alusión al problema de la ejecución de sentencias de la J.C.A., establece un supuesto de

EXPROPIACIÓN DE

LOS DERECHOS RECONOCIDOS EN LA SENTENCIA

: “Solo por causa de utilidad pública o de interés social, declarada por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia firme, antes de su ejecución.

Por lo demás, los

TRÁMITES DE LA EJECUCIÓN

de las sentencias, luego que sean firmes, se inicia con la comunicación en el plazo de 10 días, por medio de testimonio en forma, al órgano a quien corresponda para que la lleve a puro y debido efecto, adopte las resoluciones que procedan y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo (artº 104 de la Ley de la Jurisdicción).

LA SUSPENSIÓN O INEJECUCIÓN

sólo podrá decretarse por el Consejo de Ministros, con carácter extraordinario en casos muy graves, pero sin contradecir, censurar ni revisar los fundamentos que haya expuesto el Tribunal y con la correspondiente indemnización, como ya estaba dicho (artº 106,3 de la L.J.). y reitera ahora el artº 18 de la LOPJ.

La EJECUCIÓN FORZOSA

propiamente dicha de la sentencia tiene lugar una vez transcurrido dicho plazo de dos meses desde que recibe la sentencia sin que la Administración haya procedido a la suspensión o inejecución del fallo, o a adoptar las medidas consignadas en él.

En todo caso, si transcurriesen seis meses desde la fecha de recepción del testimonio de la sentencia o desde la de fijación de la indemnización, sin que hubiese previsto aquélla o satisfecho esta, el Tribunal, con audiencia de las partes, adoptara las medidas que considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado y deducirá el tanto de culpa que corresponda por delito de desobediencia (arts. 109 y 110).


15.  PROCESOS ESPECIALES.



La L.J.C.A. regula, los que denomina procedimientos especiales. A través de estos procesos especiales se enjuician los conflictos en materia de personal de suspensión de acuerdos de las Corporaciones locales y de validez de elecciones de Concejales y Diputados provinciales. Las especialidades del procedimiento

EN MATERIA DE PERSONAL

inspiradas en la sumariedad, se aplican en todas las cuestiones que afecten a los funcionarios, salvo las que se refieran a la separación del servicio de los que sean inamovibles y alcanzan los aspectos siguientes:
Los funcionarios podrán comparecer y defenderse por sí mismos sin necesidad de procurador ni abogado.
Eliminación del trámite de alegaciones previas sobre inadmisibilidad, así como del trámite de vista o conclusiones sucintas.

En materia de

SUSPENSIÓN DE ACUERDOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES

, la regulación del artº 118 de la L.J. ha sido sustituida por la del artº 67 de la LRBRL que prevé un supuesto excepcional de suspensión de acuerdos o actos locales por autoridad distinta de la judicial, cuando el acto atente gravemente al interés general de España. El delegado del Gobierno podrá, previo requerimiento al Presidente de la Corporación, suspender los actos en cuestión y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés, estando obligado a impugnarlos en el plazo de 10 días ante la J.C.A.

Un tercer supuesto lo constituye un procedimiento sobre

VALIDEZ DE ELECCIONES Y APTITUD LEGAL DE LOS CONCEJALES O DIPUTADOS PROVINCIALES

, regulado en los arts. 109 a 117 de la L.O.E.G. Los recursos en esta materia se declaran de urgencia y se les otorga carácter preferente en su tramitación y fallo.

16.  EL RECURSO DE AMPARO EN PROTECCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES.**



La Ley 62/1978 de Protección jurisdiccional de Derechos Fundamentales, diseñó un proceso cont administrativo en paralelo a otros procesos civil y penal, en protección todos ellos de los derechos de expresión, reunión y asociación, libertad, etc.

Posteriormente, el Decreto legislativo 342/1979 amplió el ámbito de protección de la Ley a los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. La D.T. de la L.O.T.C.. ha establecido que mientras no sean desarrolladas las previsiones del artº 53 de la Const, se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo será la cont adm, ordinaria o la configurada en la Ley 62/1978..

Transcurrido el plazo de contestación, con o sin alegaciones, la Sala decidirá en el siguiente día sobre el recibimiento a prueba, que no será superior a 20 días para la proposición y práctica. Conclusas las actuaciones, la Sala dictará sentencia en el plazo de 3 días contra la que podrá interponerse recurso de apelación en un sólo efecto.

A la presencia del

MINISTERIO FISCAL

en el proceso se ha pretendido darle un cierto carácter de neutralidad, como defensor objetivo de los derechos fundamentales y de la legalidad. La gran novedad de este proceso está en la regulación favorable a la

SUSPENSIÓN DEL ACTO RECURRIDO

, que podrá solicitar el recurrente en el mismo escrito de interposición o en cualquier momento posterior. solicitud de la que se dará traslado al Ministerio Fiscal. El Tribunal acordará la suspensión salvo que se justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el interés general.

La

PROHIBICIÓN O PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DE REUNIONES

previstas en la Ley Reguladora del Derecho de Reunión, es un supuesto especial; cuando esas prohibiciones o modificaciones no fueran aceptadas por los promotores de la reunión, éstos podrán interponer recurso cont adm, poniendo en conocimiento de las autoridades tal interposición para que ésta remita inmediatamente el expediente al Tribunal.

Autor

: Dora Naupari





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