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Acuerdos de cooperación parte 5 - Monografía



 
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SECCION III



El SISTEMA GENERALIZADO DE PREFERENCIAS



El origen del SGP, se remonta a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de 1964 .  El Dr. Raúl Prebisch, entonces Secretario General de UNCTAD, propuso un sistema único de comercio, donde los países industrializados, sin necesidad de reciprocidad por parte de los países en vías de desarrollo, admitieran las exportaciones de productos manufacturados y semimanufacturados, libres de aranceles a sus territorios.  La propuesta iba dirigida a conceder a los países menos desarrollados, una ventaja temporal en la exportación de manufacturas, que estimulara su industrialización y crecimiento económico.

La intención inicial de UNCTAD, se basaba en un esquema único aplicado por todos los países industrializados.  Sin embargo, Europa presionó para que cada país o grupo de países, pudieran establecer sus propios esquemas.  Dicha presión se explicaba en razón de la insistencia francesa y belga por mantener las relaciones comerciales, entonces ya vigentes con muchas de sus antiguas colonias, en gran medida, por las razones apuntadas.  Finalmente, cada país disfruta de discrecionalidad para establecer su propio SGP, y de hecho, todos los países industrializados han introducido, con varias diferencias, sus propios esquemas.

La Comunidad introdujo su primer SGP en 1971, pero la existencia de diferentes posiciones a lo interno, permitió que se omitieran productos de particular interés para los países africanos asociados.  De esta forma, se protegió a esos países de la erosión de preferencias especiales, que para ese entonces, ya disfrutaban.  En 1991, cerca de ciento treinta países independientes y veinte territorios dependientes, tenían el derecho a recibir los beneficios del SGP.

Todos los productos manufacturados de los países en vías de desarrollo, están cubiertos por el SGP europeo.  Ellos significa, que las exportaciones de estos productos, entran libres de impuestos arancelarios o de importación.  Para algunos productos, sin embargo, la UE aplica cuotas y tarifas “techo”, que son cobradas en caso que las exportaciones excedan ciertos volúmenes determinados previamente.  Originalmente, el SGP europeo fue diseñado para cubrir sólo productos manufacturados, pero en la actualidad, cerca de cuatrocientos productos agropecuarios disfrutan de este tratamiento.

Jurídicamente, el SGP es una derogatoria de la norma de no-discriminación, contenida en el GATT.  Por ello, en 1971, se concedió un período de diez años como transitorio para justificar su existencia.  Esta excusa permisiva, negociada en el seno de Ronda de Tokio del GATT  , proveyó el asidero legal para futuras extensiones automáticas, sin necesidad de resoluciones posteriores.  Igualmente, esta norma contiene lo que se ha llegado a interpretar como el fundamento de la “graduación”.  Esto significa la aplicación restrictiva del SGP, que se aplica en forma progresiva, a países competitivos en vías de desarrollo.

Es difícil aislar los efectos que ha tenido la aplicación del SGP europeo en las importaciones de los países en vías de desarrollo, y en mayor medida, ponderar dicho efecto en relación con los países centroamericanos.  En términos generales, de 1971 a 1973, las importaciones provenientes de los países en vías de desarrollo a la CEE, se incrementaron 250%. Durante este mismo período, las exportaciones de los países asiáticos, crecieron 365%; las provenientes de América Latina, en 273%; las de los países del Medio Oriente, 206%; y las de los países ACP, 220%.  Es decir, a pesar de que el otorgamiento del SGP para los países en vías de desarrollo se inicia en 1971, ya para entonces, las exportaciones de los países ACP, mostraban una tendencia hacia el crecimiento, quizás no de las mismas proporciones que la del resto de los países, pero de todas formas, considerable.

Es necesario agregar, que los países latinoamericanos han sido los que menos han hecho uso del SGP, en comparación con otras regiones del mundo, sobre todo en relación con Asia.  Es lo cierto que los beneficios son más sustanciosos para las manufacturas, sector en que las exportaciones latinoamericanas son relativamente bajas, en comparación con los productos primarios, para los cuales la protección tarifaría es usualmente alta.

En 1983, las importaciones a la CEE bajo el SGP, alcanzaban cerca de un tercio del total de productos elegibles de gozar la preferencia.  Este dato pareciera ser relativamente bajo, sobre todo en consideración del hecho que rara vez, los “techos” y las cuotas, cuando existen, se llegan a alcanzar.  Por ello, surge la interrogante sobre los efectos que tiene el SGP sobre el proceso de industrialización de los países en vías de desarrollo, según su propósito original.

SECCION IV



ANALISIS GENERAL



La UE ha emprendido una serie de esfuerzos conducentes a mejorar la efectividad del esquema, para las exportaciones de América Latina.  El propósito del primer grupo de medidas, fue extender la cobertura del sistema a productos latinoamericanos.  En 1987, redujo las tarifas para el café sin tostar, las flores cortadas y el tabaco.  En la misma tesitura, el SGP para algunos productos industriales y los textiles, fueron reestructurados en 1986 y 1988, respectivamente.  Esta reestructuración redujo el número de restricciones cuantitativas y mejoró sustancialmente las oportunidades de los beneficios del acceso preferencial.  Por otra parte, la Comisión de la UE también ha organizado numerosas actividades entre los sectores empresariales latinoamericanos, para asegurar una mejor utilización y conocimiento de la forma cómo opera el SGP europeo.

La lista de los países mayormente beneficiarios muestra que, desde un principio, una importante proporción de las preferencias, han sido utilizadas por más o menos el mismo grupo de doce países .  Muchos de ellos son NICs, y juntos representan cerca de dos tercios de las importaciones bajo el SGP.  Por ejemplo, Brasil ha sido el único país latinoamericano que se ha mantenido constante en su participación bajo este esquema, porque el resto de los países del subcontinente, observan una tendencia decreciente en su participación .  Por su parte, los países asiáticos han aumentado su cuota de participación desde el inicio del esquema.

Estas observaciones sugieren que los mayores beneficiarios son aquellos países que tenían ya una base industrial y que estaban exportando productos manufacturados en el momento de entrada en vigencia el SGP.  El sistema les ha ayudado a fortalecer su oferta exportable manufacturera y a la vez, a diversificar sus exportaciones.  En muy pocas ocasiones, el SGP ha tenido un efecto sustancialmente positivo en los niveles de industrialización del resto de los países en vías de desarrollo.

Claramente, las preferencias arancelarias no encuadran en los principios de un mercado internacional libre, que pregona el GATT.  Las teorías clásicas y neo-clásicas del comercio, propugnan porque la libre transacción  de bienes y servicio optimiza el nivel de beneficios para los países participantes.  Ello se logra a través de la especialización de cada país en la producción de bienes y servicios que produce o presta en forma más eficiente o competitiva.  Entre más bajas sean las barreras al comercio, se podrá hacer el mayor aprovechamiento de estas ventajas comparativas.

Pero las preferencias comerciales discriminan entre los países exportadores, distorsionando la completa utilización de las ventajas comparativas y reduciendo, por ello, el nivel de beneficios que produce la participación de los países en el comercio internacional.  En adición, las preferencias pueden llegar a obstruir la liberalización del comercio internacional y los esfuerzos hacia esa meta.

El argumento que defiende la existencia del SGP, se basa en la teoría de las “industrias infantiles” .  Ello significa, que durante el período en que las ventajas comparativas de los países se establecen y definen, es conveniente establecer algunas limitaciones al libre comercio.  Estas se justifican en el tanto las industrias se encuentren en un estado análogo a los bebés.  Sólo hasta que la producción ha crecido lo suficiente y llega a aprovechar al máximo de la especialización y de las economías de escala, el argumento cumple su destino y las preferencias también.  Sin embargo, el argumento sólo es válido si se cumplen las siguientes condiciones.

En primer lugar, los incentivos para la inversión productiva, que se inducen a través de las preferencias comerciales, deben ser capaces de afectar directamente, a aquellos actores económicos, que están en capacidad de expandir su producción del determinado producto.  Teóricamente, las preferencias comerciales tienen como objetivo, otorgar el exportador la vanguardia competitiva para maximizar sus utilidades.  Pero en la realidad, el SGP es sumamente complejo, ya que hay tratamientos distintos entre países y productos, y el sistema mismo está sentado sobre una base incierta, ya que en cualquier momento se puede revocar unilateralmente, sin necesidad incluso, de aviso previo a los beneficiarios.  Ello produce que los exportadores, en general, estén en desventaja para explorar las posibilidades de mercado que el mecanismo ofrece.
En su lugar, el SGP se ha convertido en un instrumento de importadores o las empresas que controlan y organizan los mercados a nivel internacional.  Esto es particularmente cierto, en relación con mercados sumamente distorsionados como el del café y el del banano, que casualmente, constituyen importantes porcentajes de las exportaciones centroamericanas.  Estos mercados son objeto de acuerdos restrictivos de la competencia a nivel internacional, o bien, están afectos a estrictas regulaciones para la exportación de productos terminados o bien, sujetos a cuotas, licencias o altos aranceles.

En todo caso, la desviación del comercio que el SGP pudiera producir, puede inducir a la expansión de la producción exportable del país, pero eso confina la posibilidad de utilizar el mecanismo a límites.  Si los dueños de los medios de producción pudieran tener un interés legítimo más influyente en el incentivo, el SGP sería más propenso a producir cambios positivos en los países en vías de desarrollo.

En segundo término, las preferencias deben tener una duración determinada.  Esta condición sigue el razonamiento lógico de la teoría de las industrias infantiles.  El SGP es renovado anualmente, cuando se publica en el Diario Oficial de la UE.  En este sentido, la naturaleza jurídica de los beneficios del sistema, se puede describir como:

“…temporales y no-vinculantes… (ello) significa que la oferta se puede retirar total o parcialmente en una fecha posterior  ,  con la posibilidad de remediar cualesquiera situaciones desfavorables que puedan surgir a partir de la implementación del sistema, incluyendo aquellas situaciones en los países africanos, caribeños y del Pacífico  (Estados ACP)…”

Sin embargo, los acuerdos comerciales suscritos con los países Mediterráneos, son de duración ilimitada.  Las Convenciones de Lomé, aunque se negocian para regir por un período de cinco años, básicamente, no contienen mayores diferencias entre cada renovación.  Por su parte, la naturaleza temporal del SGP, se refleja en el uso limitado de las cuotas, que opera en contra de aquellos países exportadores más competitivos.  En consecuencia, esta temporalidad surge, en gran medida, del deseo de la UE por limitar la competencia para sus propios productores y no en realidad, de consideraciones de política de desarrollo de los países más pobres:

“…Igualmente, es digno de destacar el hecho que ningún país ha sido retirado del SGP sobre la base de haberse tornado muy competitivo; en un limitado número de casos, a los países más competitivos les han sido congeladas las cuotas para productos específicos.”

En tercer lugar, para que un sistema generalizado de preferencias vierta efectos favorables en los países beneficiarios, se requiere que durante el período de su vigencia, las preferencias sean transparentes y confiables, de modo que los inversionistas puedan tomar en cuenta dicha ventaja en sus decisiones.  Esta seguridad jurídica se refiere a tres factores:  al margen de la preferencia, a los productos cubiertos y a los países beneficiarios.  En relación con este último tema, entre más países beneficiarios existan, se reducen sus respectivas “preferencias”, en la medida que surge competencia entre ellos.

La historia de la política comercial de la UE, muestra una clara tendencia a aumentar el número de países beneficiarios y una caída del promedio de las tarifas del SGP.  Simultáneamente, el valor relativo de las preferencias se han reducido aún más, a raíz de las reducciones tarifarias generales de la UE, resultado principalmente de las rondas multilaterales de comercio (RMC) del GATT.  Sin perjuicio de la relevancia que lo anterior implica, no existe ningún tipo de fórmula objetiva y clara para determinar la lista de productos sensitivos que se exceptúan del SGP.  Ello permite concluir que dicha lista depende, principalmente, en el volumen de importaciones para el consumo en la UE, el comercio y el desarrollo de los países beneficiarios y la tasa de crecimiento de sus exportaciones.  Todos estos factores, conducen ineludiblemente, a la falta de predictibilidad existente en relación con los productos que reciben o no, la preferencia comercial.

En el fondo, toda importación está sujeta, al menos, a cierto grado de inseguridad en relación con su tratamiento bajo el SGP.  Este problema se agudiza sobre todo, en los últimos niveles de la respectiva cuota, cuando los límites están cercanos a alcanzarse y se pueden tomar medidas de salvaguardia cuando el embarque está, incluso de camino.  No hay ninguna posibilidad de prever estos problemas, previo al embarque de las mercancías.  Según los datos de la Comisión, algunas cuotas y montos de productos que pueden entrar libres de impuestos de importación, se agotan en los primeros tres días del año.

La ausencia de predictibilidad se explica por la naturaleza jurídica misma del sistema.  El artículo 8 de la Regulación del Consejo que crea el sistema, establece:

“Cuando productos importados de manera preferencial, distintos de los citados en el Anexo I, originándose en uno o más países beneficiarios, causan, o amenazan causar, dificultades económicas en la Comunidad, o en una región de la Comunidad, se podrá restablecer el cobro de la tarifa arancelaria respectiva, una vez que la Comisión haya tenido el apropiado intercambio de información y de puntos de vista con los Estados Miembros.

La base de referencia que debe considerarse en este caso, para examinar la subyacente situación de daño, deberá ser, como regla general, igual al 6% del total de las importaciones a la Comunidad, originándose de terceros países en 1988.  La citada referencia se ha incrementado en un 5%”.

Esta norma se asimila a la cláusula de escape, contenida en el GATT.  El Acuerdo General, en su artículo XIX, prescribe un procedimiento que debe seguirse cuando una parte contratante requiere restringir las importaciones de determinados productos en situaciones de emergencia.

A todas luces, el escenario resulta más claro y balanceado en el contexto del GATT, de lo que es en relación con el SGP, por las siguientes razones.

El artículo 8 transcrito, se refiere a un concepto poco utilizado en la jerga del comercio internacional: “dificultades económicas”.  El GATT, y en general, los acuerdos de libre comercio, utilizan conceptos, al menos, más fáciles de precisar, tales como “daño grave” o “perjuicio serio”.  Por ejemplo, en Estados Unidos estos conceptos se definen legalmente, para efectos de medidas compensatorias por prácticas de comercio desleal y de la misma cláusula de salvaguardia, en función de datos verificables precisos, tales como reducción de ventas, o del nivel usual de utilidades o tasas de retorno para empresas en el mismo sector, pérdida de participación en el  mercado, y otros criterios análogos.  Dificultades económicas, pueden ser cualquier tipo de problema por el que atraviesa el país.

Otro detalle importante por observar, es la falta de requisito de causación entre las importaciones bajo el SGP y las supuestas “dificultades económicas”.  En otras palabras, las preferencias pueden retirarse si la UE tiene dificultades económicas, aunque ellas hayan sido causadas por otras razones distintas de las importaciones bajo el SGP.

Además, la eliminación de la preferencia no cuenta con ningún procedimiento que sirva de garantía para los países beneficiarios.  El artículo citado en realidad establece, sencillamente, un procedimiento interno de intercambio de información.  Pero en ningún momento, se involucra a los países beneficiarios, que claramente, tienen un interés legítimo en el asunto.

La única garantía que pareciera existir, es el establecimiento de un porcentaje mínimo para la derogatoria de la preferencia.  Este porcentaje se refiere a volúmenes relativamente importantes de comercio.  No obstante, dado que se permite la acumulación de países exportadores para computar el porcentaje, el mismo pierde toda su aparente efectividad.

De hecho, el artículo 8 ha sido invocado en numerosas ocasiones, aunque en forma decreciente en los últimos años:  dieciocho solicitudes en 1987; once en 1988; diez en 1989 y ninguna en los primeros seis meses de 1990.  De enero de 1987 a enero de 1990, se reestablecieron las tarifas para joyería proveniente de Tailandia, en tres ocasiones diferentes; alcaloides de quinina de Indonesia; piezas de acero inoxidable producido en China; en dos ocasiones para óxido de zinc de ese mismo país, y una vez en ese mismo producto proveniente de México.  Durante ese período, se reportaron dos reimposiciones con respecto a cloruro de aluminio de la India; metanamina de Rumanía; flores artificiales, cisterina y hexaclorociclohexane de China; silicios de Brasil y muñecas de Filipinas.  Finalmente, un producto (lisina), fue clasificado como sensitivo.

Aunado a lo anterior, existen precedentes en los que la CEE redujo algunas preferencias arancelarias a los Estados ACP, sin siquiera seguir los “procedimientos ” consignados en el citado artículo 8.  En 1977 y 1978, las exportaciones de prendas de vestir y de textiles, provenientes de Mauricio hacia Francia y el Reino Unido, fueron limitadas a través de la negociación de una forzada restricción voluntaria a las exportaciones.

Siguiendo la discusión sobre los requerimientos que deben darse, para que un SGP pueda ser efectivo en la industrialización y desarrollo de los países beneficiarios, en último término, pero sin que ello menoscabe su importancia, es necesario que la discriminación o preferencia, se otorgue a sectores en los que el país tenga ventajas comparativas potenciales.  Si este requerimiento no se satisface, el sector que recibe el beneficio, nunca se tornará competitivo.  La UE, sin embargo, nunca ha tomado en cuenta este criterio cuando ha definido las características de su SGP.  La cobertura del esquema se ha determinado históricamente en función de tres aspectos:  los costos a corto plazo, que implica la reestructuración productiva dentro del territorio comunitario; la presión de grupos de interés y las estrategias domésticas de desarrollo; el interés competitivo potencial de los países beneficiarios, nunca ha sido un tema de relevancia en la conceptualización e implementación del sistema.  Lo que realmente ha pesado, es:

“…  la posición estructural de la industria o de sectores importantes de ella en la CEE.  Si esta posición es estructuralmente débil, el sector se protege a través de tarifas arancelarias relativamente altas, restricciones cuantitativas y subsidios, en muchos casos.  Es en estos sectores que los países en vías de desarrollo, tienen la mayoría de sus potenciales ventajas comparativas…  En el sector agrícola, la misma perspectiva se repite…”

Básicamente, la UE ha establecido su política del otorgamiento de las preferencias, de acuerdo a cuatro grupos de productos en el SGP:   la inmensa mayoría de productos industriales; productos de acero y hierro cubiertos bajo el Tratado de la Comunidad Económica Europea; textiles y prendas de vestir; y, finalmente, ciertos productos agropecuarios procesados.

Aquellos productos industriales cuyas importaciones no son sensitivas, por cuanto no producen dificultades económicas en la UE o en alguna de sus regiones, reciben libre acceso tarifario.  Después del punto de referencia del 6% del total de las importaciones, a que se hizo referencia páginas atrás, que se debe alcanzar para que la CEE pueda establecer una cláusula de salvaguardia, las tarifas correspondientes se pueden empezar a cobrar luego del período de consultas, antes también comentado.  Cerca de ciento treinta productos industriales considerados sensitivos, están sujetos a techos arancelarios, y en algunas ocasiones, tienen libre acceso con determinados socios comerciales.  Cuando existen estos techos, como se dijo antes, y las importaciones los superan, las tarifas se empiezan a cobrar luego de un breve período de consultas por parte de la Comisión y sus Estados Miembros.  Finalmente, ciertos grupos de productos están excluidos del SGP, tales como minerales crudos (sal), elementos químicos (sodio y óxido de aluminio), algunas categorías de cueros y metales aloide-ferrosos y no-ferrosos.

En los casos de los productos de acero y hierro, los Estados Miembros administran un complejo sistema de cuotas-tarifas.  En algunos casos, ciertos productos tienen libre acceso y en otros, están expuestos a techos arancelarios.

Por su parte, solamente noventa y un partidas de textiles de las cubiertas por el Acuerdo Multifibras (AMF), gozan de preferencia arancelaria.  Estas preferencias las disfrutan los países menos desarrollados en general  , y el resto de los socios comerciales, en el tanto hayan firmado acuerdos bilaterales bajo el AMF u otorguen compromisos
vis-à-vis con la UE.  En todo caso, las preferencias se conceden en la forma de acceso libre de tarifas , dentro de los límites de las cuotas-tarifas o de los techos arancelarios.

Las cuotas-tarifas se distribuyen entre los Estados Miembros, sobre la base de una escala fija, similar a la utilizada en el Acuerdo Multifibras (AMF).  Este procedimiento se aplica al 70% de las importaciones potenciales y el porcentaje restante se mantiene en reserva de la UE.  Posteriormente, de acuerdo con una fecha previamente pactada, los Estados Miembros deben “devolver” las porciones no utilizadas de sus cuotas a la reserva, para una posterior redistribución.  Este procedimiento se realiza dos veces al año, dada la vigencia semestral del sistema.  Por su parte, el sistema de techos arancelarios, es administrado directamente por la Comisión.

En el sector de textiles, las preferencias se otorgan en función de tres factores:  el grado de sensibilidad de la respectiva partida;  el tamaño del mercado que suple el país beneficiario y el nivel de su desarrollo, medido a través de su ingreso per cápita.  En general, los países menos desarrollados, están exentos de restricciones cuantitativas, mientras que algunos países más competitivos, han sido excluidos de las preferencias.

En 1988, la UE importó ECU 8.9 billones en productos textiles de los países en vías de desarrollo, de los cuales, sólo ECU 1.4 billones, pudieron importarse con los beneficios del SGP.

Ahora bien, los productos de mayor interés para los países centroamericanos, son los productos agrícolas, por las características de su oferta exportable.  En este sentido, es importante reiterar que la inmensa mayoría de los productos agrícolas, en términos de su consumo en la UE, están excluidos del SGP.  Sin embargo, se conceden algunas preferencias para ciertos pescados, flores, frutas y vegetales, que pueden importarse libre de impuestos o con tarifas reducidas.  Algunos productos, como la piña en conserva, los extractos de café y el tabaco sin manufacturar, tienen restricciones cuantitativas; en otros casos, existen restricciones estacionales o exenciones en favor de países específicos.

En el caso de los productos agrícolas, en adición a la cláusula de salvaguardia del artículo 8 antes comentada, la Comisión puede establecer otra cláusula de escape específica, cuando las importaciones bajo el SGP alcanzan volúmenes o precios que tienden a colocar a los productos de la UE, en una posición de desventaja seria.  Esta cláusula ha sido aplicada dos veces:  en 1986 y en 1987.

Otra peculiaridad del SGP en relación con los productos agrícolas, es la existencia de tarifas variables, que se aplican dentro de los límites de las cuotas fijas.  La categoría más importante con este esquema, es la del ganso y partes del ganso, que tienen una cuota de importación preferencial de veinticinco mil toneladas.





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