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Acuerdos de cooperación parte 6 - Monografía



 
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CAPITULO II



SECCION I



OTORGAMIENTO DEL TRATAMIENTO PREFERENCIAL



COMERCIAL A CENTROAMERICA



El 16 de diciembre de 1991, el Consejo de Ministros de las Comunidades decidió extender, a los países centroamericanos,  las preferencias especiales otorgadas a los citados países del Pacto Andino.  A partir de enero de 1992, la región empezó a recibir el tratamiento preferencial de tarifa cero para los productos especificados en la lista anexa, como parte del apoyo en sus esfuerzos para prevenir la producción y el tráfico de drogas.  Sin embargo, desde el 9 de julio de 1991, la Comisión de las Comunidades Europeas había formulado al Consejo, la propuesta para tomar dicha medida.  El contenido de la propuesta de la Comisión es útil para entender el otorgamiento del tratamiento preferencial a Centroamérica.

La propuesta es consistente con el mandato dado por los Ministros europeos, en el acto de cierre de la Reunión Ministerial de Managua, celebrada en la Ciudad de Managua en marzo de ese mismo año, en el que la Comisión fue instruida a:

“…determinar, tan pronto sea posible, el efecto que los arreglos otorgados a los países andinos, puedan tener sobre las exportaciones centroamericanas al mercado comunitario y, sobre la base de esta determinación, proponer rápidamente las medidas comerciales de transición o cualesquiera otras medidas para evitar las consecuencias desfavorables para el comercio entre ambas regiones, y de esa forma, reflejar la posición comunitaria por mantener su decidido apoyo a los procesos de paz y de desarrollo en Centroamérica.  Los Ministros de la Comunidad examinarán la propuesta de la Comisión Europea con un espíritu constructivo y bajo la luz de la nota de urgencia expresada por los Ministros Centroamericanos.”

La extensión de las preferencias otorgadas a los países del Pacto Andino, se había convertido en prioridad para los gobiernos centroamericanos.  Efectivamente, luego de alcanzada la decisión, durante la Novena Reunión Ministerial, dentro del comunicado oficial se incluyó lo siguiente:

“…28.  Los Ministros enfatizaron la importancia de las preferencias comerciales excepcionales y transicionales concedidas a los países centroamericanos por la Comunidad.  Ellos hicieron notar con satisfacción que…estas preferencias han empezado a tener un efecto favorable en las exportaciones de productos centroamericanos hacia los mercados de la Comunidad…”

Entre sus razones, la Comisión reconoció que los países centroamericanos, no están tan severamente afectados por los problemas relacionados con las drogas, en comparación con los países sudamericanos dichos.  Pero la medida tiene un carácter preventivo, para evitar la diseminación de sus causas en toda la región.

En criterio de la Comisión, las relaciones con Centroamérica han sido únicas.  En el marco del diálogo político de alto nivel, los logros en el área económica están estrechamente vinculados.  A pesar del progreso en la pacificación y democratización de la región, la situación económica continúa siendo precaria.  La Comunidad debía dar un vital apoyo práctico para solucionar estos problemas.  En consecuencia, se consideró vital respaldar los esfuerzos para diversificar las exportaciones regionales, así como el acceso de sus productos.

Paralelamente se tuvo en consideración la reunión de tres factores determinantes para la decisión:  el frágil proceso de paz se desarrolla en un efervescente ambiente político y económico; existe un serio compromiso de cooperación económica y política por parte de la Comunidad; y, finalmente, el riesgo del problema de las drogas tiene efectos latentes exponenciales.  Aún más, dos de los países más pobres de América Latina se encuentran en la región: Nicaragua y Honduras.

Luego de realizar un estudio técnico, se concluyó  la importancia de la referida extensión.   Los beneficios se otorgarían a productos de exportación importantes para los países, tales como el café y otros de la oferta exportable diversificada, dentro de los cuales se encuentran el pescado, los mariscos de conchas, los moluscos, la miel, las flores cortadas, las plantas ornamentales, los vegetales y tubérculos, las frutas tropicales, las especies, las preparaciones a base de pescado, las preparaciones vegetales y el tabaco.  Con el café, estos productos agrícolas suman más del 90% de los productos cubiertos por la Resolución 3835/90  .  Por lo anterior, se propuso que esta resolución, sólo se extendiera para cubrir aquellos productos agrícolas exportados por Centroamérica y Panamá.  La extensión no cubrió entonces, productos textiles o industriales, dado que los mismos no revisten mayor importancia para la región.

De un análisis de las respectivas listas, los siguientes son entonces, los capítulos o partidas que están incluidos en el esquema para los países sudamericanos y que además, fueron incluidos en la lista   para los centroamericanos:

- Capítulo 3:Pescados y crustáceos, moluscos y otros invertebrados
- Miel natural
- Plantas vivas y productos de la floricultura
- Las demás legumbres frescas o refrigeradas
- Bananos, incluidos los plátanos, secos
- Piñas
- Guayabas, mangos y mangostanes
- Agrios, frescos o secos
- Limas
- Toronjas y pomelos
-  Melones, sandías y papayas, frescos
- Los demás frutos frescos
- Frutos sin cocer o cocidos con agua o al vapor, congelados, incluso azucarados o edulcorados
- Capítulo 9:    Café, té, yerba mate y especias
- Capítulo 12:    Semillas y frutos oleoginosos; plantas industriales y medicinales; pajas y forrajes; con excepción de la remolacha azucarera y la caña de azúcar
- Capítulo 13:    Gomas, resinas y otros jugos y extractos vegetales
- Grasas y aceites de pescado o de mamíferos marinos, y sus fricciones, incluso refinados, pero sin modificar     químicamente
- Acidos grasos monocarboxílicos industriales; aceites ácidos del refinado; alcoholes industriales
- Glicerina, incluso pura; aguas y lejías glicerinosas
- Preparaciones y conservas de pescados; caviar y sus sucedáneos preparados con huevas de pescado
- Capítulo 18:    Cacao y sus preparaciones
- Capítulo 20:    Preparados de legumbres, hortalizas, frutos y otras plantas o partes de plantas
- Algunos preparados alimenticios
- Algunas bebidas alcohólicas, líquidos alcohólicos y vinagre
- Capítulo 24:    Tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados

La comparación de las dos listas de concesiones otorgadas, arroja a criterio del consultado  conclusiones importantes.  En primer lugar, la cobertura es muchísimo más amplia para el caso sudamericano, no sólo porque además de los productos agrícolas mencionados, existen otras listas para productos industriales y para textiles, sino también porque la misma lista de productos agrícolas es más grande que la lista centroamericana.  De hecho, la lista centroamericana apenas representa el 25% de las posiciones arancelarias en que los países andinos reciben el tratamiento especial.  Por ejemplo, se incluyen doce capítulos arancelarios completos y más de un centenar de otras partidas, en la lista para los países andinos.  La lista centroamericana sólo incluye siete capítulos completos, y algunas partidas coinciden, tanto de los capítulos, como de las partidas sudamericanas.  Sin embargo, es necesario agregar que no obstante la lista de productos centroamericanos beneficiados, es más reducida:

“De hecho, el 65% de las exportaciones centroamericanas a la CEE, son afectadas por las disposiciones a favor de los andinos.  En algunos países centroamericanos, ese porcentaje es de hasta 95%  -tal es el caso de El Salvador-, 74% en Guatemala y 72% en Nicaragua…”

En segundo término, se puede afirmar que la elaboración de la lista centroamericana partió de criterios distintos, por cuanto, sobre el punto de referencia de la lista sudamericana, se excluyeron productos no exportados por Centroamérica.  Esta metodología consistente en la exclusión de productos, anuló la posibilidad de que los beneficios se ampliaran a otros productos exportados por Centroamérica.  El solo hecho que productos no estuvieran en la lista de los países andinos, implicó el límite de las preferencias paras los centroamericanos.  La metodología utilizada, restringió las posibilidades de que el tratamiento a Centroamérica se hiciera en función de su oferta exportable, en lugar de utilizar como común denominador, la oferta exportable sudamericana.

En 1991, el total de ingresos no percibidos por tarifas arancelarias exentas a los países en vías de desarrollo, se calcula entre los ECU 1.04 a 1.17 billones.  La extensión de la cobertura de las preferencias referida a los países centroamericanos, tiene un efecto en estas cifras.  Se presume, con base en las estadísticas comunitarias, correspondientes a 1989, descontando importaciones temporales, procesamiento del tránsito doméstico y similares, que la pérdida de ingresos al Fisco comunitario, osciló entre ECU 31.5 millones en los primeros doce meses de la medida, incluyendo ECU 22.4 millones por concepto de café verde, que contribuye cerca del 50% de las importaciones comunitarias.

Aunque las cifras revelan un deterioro de los ingresos al caudal fiscal comunitario, el efecto es mínimo si se toma en cuenta lo que se dijo antes, en el sentido del relativo poco peso que tienen las importaciones de los países en vías de desarrollo, en comparación con otras fuentes de comercio, particularmente, los países industrializados, en las importaciones comunitarias.

Pero más allá del detrimento de los ingresos para la UE, la medida va dirigida a procurar dos tipos de beneficios en Centroamérica:  incrementar el volumen de las exportaciones y diversificar su oferta exportable.  Con ese objetivo en mente, los países centroamericanos propusieron a consideración de la Reunión Ministerial de San José X, que se celebró en Atenas, Grecia, los día 28 y 29 de marzo, y cuyos documentos finales no se conocieron durante la elaboración de este trabajo:

“[Los Ministros recordaron la importancia de las  preferencias arancelarias concedidas por parte de la Unión Europea, a las exportaciones del Istmo Centroamericano al mercado Europeo.  Al mismo tiempo, reiteran el acuerdo establecido desde un principio, de llevar a cabo revisiones anuales al programa, con la finalidad de realizar mejoras y ampliaciones constantes al mismo…  Los Ministros de la Unión Europea expresaron su decisión de hacer permanente este trato preferencial y especial a las exportaciones centroamericanas, como parte del compromiso expresado en las diferentes conferencias de San José, de mejorar en forma constante, el Sistema Generalizado de Preferencias]”.

Las interrogantes surgen entonces:  es efectiva la medida de extender un tratamiento especial a Centroamérica, para alcanzar las metas de desarrollo?.   Se producen efectos positivos en el crecimiento económico y en el desarrollo de la región?.  Implica el mejoramiento de los términos de acceso para los productos de la región?.  Es consistente este instrumento de política comercial con los enunciados de la política de cooperación?

Para tratar de responder estas preguntas, se analizará el panorama del intercambio comercial entre ambas regiones, con particular énfasis en las exportaciones centroamericanas, dado que el tema de esta investigación, son precisamente, los términos de acceso de los productos de la región al mercado Europeo, y no viceversa.


SECCION II



TENDENCIAS COMERCIALES



La UE constituye un socio comercial importante para Centroamérica, ocupando en la mayoría de los casos, el segundo mercado para las exportaciones centroamericanas, del orden del 25% a 30% total de las exportaciones.  En tanto, para el mercado europeo, las compras hechas en la región alcanzaron en 1990, tan sólo el 0.08% del total de las importaciones de la CEE.

El modelo de comercio entre la UE y CA, es el mismo que ocurre, generalmente, entre los países industrializados y los países en vías de desarrollo:  CA exporta materias primas a la UE e importa productos manufacturados de ella.

Por ejemplo, de 1988-1990, el 91.3% de las exportaciones centroamericanas a la UE, consistieron en productos agrícolas en su estado natural o con escasa elaboración, marcando así una concentración en los primeros veinticinco capítulos del arancel; el 82.9% de las importaciones centroamericanas consistieron en productos manufacturados durante el mismo período.

Sin embargo, el porcentaje de productos agrícolas que CA exporta a la UE, del orden del 58%, es sustancialmente superior al porcentaje promedio de las importaciones europeas provenientes de otros países latinoamericanos (49%), y del 20% promedio de las importaciones europeas, de los países en vías de desarrollo, en general.  Ello ha contribuido a que CA mantenga, tradicionalmente en forma estable, un superávit comercial con la UE.

Históricamente, las tendencias comerciales entre las dos regiones, han seguido los mismos patrones.  No ha sido sino hasta años recientes, que nuevos productos se han empezado a exportar hacia Europa y al mismo tiempo, algunas regulaciones al mercado han limitado el acceso a otros.

En 1985, el 58% de las importaciones de la CEE de CA eran de café y el 20% de bananos.  Las cifras más recientes muestran un cambio en los principales productos de exportación, donde el banano ocupa el primer lugar.

Las exportaciones cafetaleras se han ido reduciendo gradualmente en su participación en las exportaciones generales, pasando de más de un 50% en 1986-1988, hasta el 38% en 1990, el 34% en 1991, el 29% en 1992 y recobrándose al 34% nuevamente, en 1993.  Obviamente esta situación debe analizarse, tomando en consideración que en ese período, los precios internacionales del producto alcanzaron los más bajos niveles históricos y que la recuperación que se observa en 1993, está directamente relacionada con la recuperación de los precios, situación que tiende a mejorar debido a las acciones adoptadas por los países productores, entre los cuales, precisamente, se encuentran todas las naciones centroamericanas.

En 1993, el 36% del total de las importaciones de banano, realizadas por la UE, provino de la región centroamericana.  Este fenómeno, se refleja claramente en el comercio regional, donde el banano participaba en un 27% del total de las exportaciones en 1988, alcanzando el 34% en 1990, 36% en 1991, 32% en 1992 y el 29% proyectado durante los primeros cuatro meses de 1993.

A pesar de los iniciales incrementos en los volúmenes de exportación de estos productos, y la aparente tendencia a estabilizarse durante los últimos años, el café y el banano se mantienen todavía como las exportaciones tradicionales y más importantes de CA hacia la UE.  La estabilidad del intercambio comercial entre ambas regiones, depende en gran parte de las condiciones particulares de intercambio en estos productos:

“Según estimaciones del Banco Mundial (Price Prospects    for Major Primary Commodities, 1988-2000), los precios de los principales productos básicos que exporta el Istmo (centroamericano), incluyendo café y banano, en términos constantes, deflactados por el índice del valor unitario de las manufacturas (MUV), llevan una tendencia descendente desde 1950 a 1990, salvo repuntes cíclicos que no logran compensar los períodos más bajos, por lo que dicha tendencia puede considerarse estructural”.

En 1990, el café y el banano sumaron el 72% de las exportaciones centroamericanas a la UE, el 70% en 1991, el 61% en 1992 y el 63% en 1993.

Esta relativa pérdida del tradicional peso de las exportaciones de estos dos productos, que se ha observado durante los últimos años, se explica por el fenómeno que se anticipó anteriormente.  Más o menos a partir de 1990, se han ido modificando los patrones anteriores, cuando estos productos tradicionales empezaron a ceder frente a nuevos intercambios, y con ello, se ha dado origen, a la diversificación de las exportaciones.

Los productos de exportación que han adquirido mayor peso, en el volumen total de exportaciones, son las frutas tropicales, las plantas vivas y las flores cortadas.  Debe advertirse que las frutas tropicales y el banano, pertenecen al mismo capítulo arancelario.  No obstante, sus respectivos mercados son muy distintos, por lo que serán analizados separadamente.  Las plantas vivas y las flores cortadas, conforman también un capítulo separado, y aunque se trata de dos productos, de más difícil congregación que los bananos y las otras frutas tropicales, por los mismos efectos, serán tratados como uno sólo.  Por lo explicado, el anexo respectivo señala las cifras en la forma indicada.

Las frutas tropicales exportadas incluyen melones, sandías, piñas, papayas, cítricos y otras.  En 1990, representaron el 4% de las exportaciones totales.  Este porcentaje se mantuvo durante el año siguiente, pero en 1992, aumentó a 6% y el dato proyectado a 1993, señala un 5% en la participación total.  En términos relativos, las exportaciones de estas frutas mostraron un crecimiento sostenido del 12% durante 1991 y 1992, con respecto al año anterior.  Sin embargo, de 1992 a 1993, decrecieron en un 8%, aproximadamente.  Si se considera el intercambio del banano, se advertirá que las exportaciones de esta fruta aumentaron 11% de 1990 a 1991; disminuyeron en un 7% en 1992 con respecto al año anterior y tuvieron la misma tasa de contracción de las otras frutas tropicales de 1992 a 1993, del orden del 8%.

El incremento de las flores y las plantas ornamentales, es más dinámico y alentador.  En 1990, las exportaciones de estos productos  a la UE, sumaban el 6% del total exportado, incrementándose a 6.4% en 1991, 7.8% en 1992 y una cifra récord de 9.6% en 1993, con base en los datos proyectados.  Si las cifras se evalúan retrospectivamente, el volumen de las exportaciones de estos productos, ha crecido 10.5% de 1990 a 1991; 11% en 1992 en relación con el año anterior y alrededor del 12.2% con respecto a 1993.

Como se puede observar, el escenario del intercambio comercial de los últimos años, se podía anticipar en función de lo que venía ocurriendo antes.  En 1988, los principales productos agropecuarios centroamericanos de exportación eran, por su orden:  café, bananos, plantas (plantas vivas y flores), otras frutas tropicales, productos del mar, otros vegetales en su estado natural o escasa elaboración (guisantes, palmito, cacao, legumbres y hortalizas), miel natural, aceite de palma en bruto y tabaco.  En 1989, las exportaciones de vegetales sobrepasaron las de los productos del mar; las del tabaco alcanzaron el sexto lugar, y las exportaciones de aceite de palma en bruto decrecieron notablemente; ya para 1990, Centroamérica dejó de exportar aceite de palma.  Las exportaciones de miel natural continuaron siendo relativamente bajas; los vegetales continuaron superando a los productos del mar; el tabaco siguió su creciente tendencia al alza; pero sobre todo, otras frutas tropicales continuaron aumentando en su peso relativo en el volumen total de las exportaciones.

Las cifras claramente demuestran la diversificación de la oferta exportable centroamericana a la UE.  Esta diversificación, sin embargo, no ha llegado a superar la tradicional hegemonía del café y del banano, pero sin duda, la ha debilitado.

Obviamente, en criterio del consultado  , desea dejar una nota de cautela en esas conclusiones, que pueden variar debido a causas sobrevenientes, ya que el comportamiento de los precios internacionales del café, que tienden a la mejoría, por las acciones emprendidas por las naciones productoras del producto para corregir los efectos del exceso existente de inventarios en poder de los compradores; así como en definitiva, sobre lo que se resuelva sobre el diferendo que han mantenido la UE y los países centroamericanos productores de banano sobre el marcado europeo, tendrán una influencia determinante en el comportamiento de las exportaciones de los dos productos más importantes para las economías del área.

Existen diversas razones para explicar los cambios observados en la composición de la oferta exportable centroamericana a la UE.  Por un lado, los países centroamericanos se encuentran en proceso de ajuste estructural interno, que ha promovido, desde mediados de la década pasada, la diversificación de las exportaciones.  Por parte de los mercados europeos, los cambios ocurridos en la estructuración del sistema generalizado de preferencias, en la política de cooperación de le UE y finalmente, la extensión parcial de los beneficios otorgados a algunos de los países andinos, parecieran ser factores que han contribuido en la diversificación de la oferta exportable centroamericana.  Si se recapitula, la lista que se elaboró para extender la concesión especial, se hizo en función de las exportaciones actuales de la región.  Obviamente, los productos no tradicionales han recibido un fuerte incentivo para crecer en un peso relativo en el total de las exportaciones.

Paralelamente, es necesario también destacar, que la diversificación es solamente una faceta de las relaciones comerciales con la UE.  Las cifras también demuestran que el volumen total de exportaciones se ha mantenido,  e incluso, en algunos años, ha decrecido.  Por ejemplo, en 1979 el valor total de las exportaciones alcanzó la cifra récord de
US$ 1.149 millones;  en 1983, decreció a US$ 645 millones; en 1990, llegó a US$ 1.069.  Aunque las cifras están en otra unidad de cuenta, durante 1990-1993, el total de las exportaciones alcanzó ECU 934.4 millones; aumentando a ECU 1.025.8 millones en 1991; para decrecer en 8% al año siguiente,  por ECU 919.6 millones, y decrecer nuevamente en 9%, proyectando los datos de los primeros cuatro meses de 1994, para alcanzar, únicamente, ECU 909 millones exportados a la UE.

El hecho de que el tamaño del mercado europeo se mantenga, en términos generales, tiene varias implicaciones para la política que los países centroamericanos deben adoptar frente a la UE.  En primer lugar, porque los incentivos otorgados han sido efectivos, en alguna medida, para diversificar la oferta exportable.  Sin embargo, y en segundo término, estos incentivos parecieran tener un efecto limitado.  Puede decirse que al menos, existen otros obstáculos que impiden que el volumen de exportaciones crezca con la misma dinamicidad que lo hace la variedad en la oferta exportable.  Es necesario identificar estos obstáculos con el objeto de vencerlos, o bien, diseñar instrumentos para evadirlos.  En síntesis, es necesario realizar un análisis de las perspectivas que se pueden esperar en materia comercial entre CA y la UE.





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