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Autonomías: Asturias parte 1 - Monografía



 
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Derecho Constitucional. Régimen autonómico español. Comunidades Autónomas: Principado asturiano. Régimen preautonómico. Acceso. Competencias
Descripción del Proceso autonómico de Asturias. Trabajo práctico



El proceso autonómico asturiano



I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS



1. La Junta General del Principado de Asturias



En la historia de las instituciones españolas, que tienen su origen en la Edad Media y con un marcado carácter regional, que supone un claro hecho diferencial en su régimen jurídico, nos encontramos con la Junta General del Principado de Asturias .
Sobre su origen se ha discurrido abundantemente, desde Jovellanos, que sitúa su creación en el primitivo Reino de Asturias, a otras opiniones que man-tienen su procedencia en los antiguos Concilios de Oviedo o en la creación del Principado de Asturias.
Poco aclaran a tal respecto los autores clásicos de la Edad Moderna. El padre Carvallo, Trelles Villademoros, el padre Risco, Gregorio Menéndez, Mar-tínez Marina, etcétera.
Tampoco existen abundantes datos en los autores de nuestros días.
Es a partir del siglo XV cuando se tienen noticias sobre el tema, aunque evidentemente puede existir documentación referente a épocas anteriores en archivos regionales o nacionales que aclararía el panorama anterior a 1400.
Es un hecho cierto que las villas y pueblos del Principado se unían para determinados fines y por períodos irregulares. Parece que el objetivo más fre-cuente era la defensa de privilegios locales y frente a las usurpaciones de los nobles. Cuestión muy parecida a la que por la misma época se planteaba en Galicia. Esta asociación también se constituía para la exigencia a los Justicias Mayores de que jurasen los fueros, privilegios y libertades de los concejos.

Ya en 1494, según la Real Cédula dictada por los Reyes Católicos en Barcelona, conocemos el procedimiento de representación en la Junta del Prin-cipado. En ella se disponía que los procuradores o diputados que se nombra-sen para las Juntas Generales del Principado fuesen elegidos libremente por cada concejo y sus vecinos. A la vez, en estas Reales Provisiones se determi-naba que “…para celebrar Junta General trayendo a ella todas las Ordenanzas de los Concejos, y vistas las que se hallasen ser justas se aprueben, confirmen y guarden “.
La institucionalización definitiva de la Junta General del Principado de As-turias hay que situarla a finales del siglo XVI, durante la gestión como corregi-dor de Duarte de Acuña. En 23 de noviembre de 1594 se publicaron las Orde-nanzas correspondientes, conocidas posteriormente por el nombre del corregi-dor de turno, aunque su redacción, refundiendo privilegios y Ordenanzas ante-riores, hubiese sido encomendada por el rey al Supremo Consejo de Castilla.
Estas Ordenanzas tenían alcance general a todo el territorio de Asturias y seguirían en vigor hasta la institución de las Diputaciones Provinciales en 1834.

La Junta General del Principado de Asturias no era una institución real-mente democrática, como los concejos y municipios libres españoles de la Edad Media. Aunque su representación estaba integrada por el estado llano, no hay que olvidar que se encontraba tutelada por una “mesocracia integrada por hombres inteligentes, letrados e hidalgos, que conocía las realidades de la tie-rra en que vivía y ajustaba a ella sus actuaciones en bien del pueblo todo “.
Alvarez Gendín es tajante al afirmar, tanto en 1932 como en 1977, que la representación era corporativa. En la segunda fecha afirma que “eran por con-cejos realengos y elegida por democracia orgánica”.
Aunque los caballeros quedaban excluidos del censo electoral, no suce-día lo mismo con el estamento eclesial, ya que las señorías eclesiásticas u obispalías sí tenían representación del voto y teniendo en cuenta que el conjun-to de votos de los pueblos de la Obispalía no podían exceder de la tercera par-te del total de votos.

Las atribuciones de la Junta General del Principado de Asturias se referí-an a las de “alistar soldados, ayudar a los reyes con servicios de armas y dine-ro, conceder o negar los subsidios, repartir las contribuciones y donativos, ne-gociar empréstitos e imponer arbitrios, reformar sus Ordenanzas, ejercer la alta inspección de la administración de justicia, hasta la creación de la Real Audien-cia en 1717, obras públicas, industria, agricultura y ganadería, pesas y medi-das, dar cumplimiento a las órdenes reales, etc.”. Correspondiéndole, en defi-nitiva, el gobierno político y administrativo del Principado.
Es un hecho evidente que en el Principado no existió nunca un verdadero derecho foral asturiano, ya que la Junta nunca tuvo facultades legislativas, pues no olvidemos que las Ordenanzas Generales del Principado estaban siempre supeditadas a la aprobación real. En consecuencia no ostentó nunca la potestad legislativa, sino que, además, se aplicaron siempre la Leyes Gene-rales del Reino.
Todo ello no es óbice para que existieran una serie de costumbres e insti-tuciones peculiares y tradicionales de tipo jurídico-político que tuvieron gran repercusión en el ámbito social y económico dentro del territorio asturiano y que se recopilaron en las ya citadas “Ordenanzas”, en las que podemos ver la organización del régimen municipal de la administración de Justicia y el dere-cho consuetudinario y tradicional del Principado de Asturias.

La Junta General, hasta finales del siglo XVI, mantuvo unas atribuciones muy amplias, que fueron perdiéndose paulatinamente a lo largo del siglo XVII, hasta que en 1717 se creó la Real Audiencia de Asturias, dentro de la práctica puesta en vigor por Felipe V de crear Audiencias, que en definitiva, sabido es, suponían un valioso instrumento para la centralización del país, de acuerdo con el modelo francés que se impondría durante más de dos siglos en España.
La merma de facultades de la Junta General del Principado fue notoria. En realidad, la Real Audiencia pasó a ejercer el control de la Junta como poder máximo en Asturias, lo que reducía sus competencias para exponer al rey los asuntos de interés para el Principado y recabar su apoyo y ayuda.

Un resurgimiento de la institución regional asturiana lo veremos con moti-vo de la guerra de la Independencia, pero con distinto título: “Junta Suprema de Gobierno del Principado de Asturias”. Las circunstancias fueron causa obli-gada de tal actuación. Aquella institución que asumió todas las atribuciones de la soberanía en el territorio regional declaró la guerra a Napoleón, organizó la defensa de Asturias y creó una estructura administrativa prácticamente comple-ta. Poco duró aquella experiencia, y la tradicional Junta del Principado también desaparecería finalmente al socaire de las reformas de Javier de Burgos. El jacobinismo centralista liquidaría las antiguas instituciones con pretextos iguali-tarios y superadores de privilegios, pero también trataría de acabar con las pe-culiaridades de los pueblos de España.
En consecuencia, las instituciones desaparecerían, aunque la división te-rritorial de Javier de Burgos respetó casi íntegramente los límites históricos del Principado en la nueva provincia de Oviedo.
El sentimiento regionalista asturiano, dentro de unas coordenadas políti-cas, no tendrá su manifestación hasta principios del siglo actual.

2. El regionalismo asturiano de 1900 a 1936



El regionalismo asturiano a principios de siglo tendrá dos claras corrientes de inspiración: la tradicionalista vazquezmelliana y la “Liga pro Asturias”.
La primera bebía en las fuentes foralistas del movimiento tradicionalista español, y su impulsor era don Juan Vázquez de Mella, natural de Cangas de Onís, cuya fama y prestigio como orador y político son de todos conocido.
Vázquez de Mella sienta las bases regionalistas en un discurso pronun-ciado en Covadonga en 1916. Basa su programa en el principio de los munici-pios libres, y el Estado sólo tenía sobre las regiones las facultades derivadas de sus relaciones esenciales como soberanía política y resolver conflictos entre las propias regiones.
La doctrina del regionalismo planteada por Vázquez de Mella se presenta en preguntas y respuestas a guisa de catecismo, por lo que recibirá tal nombre con el adjetivo “asturianista”. Seguía el orden y distribución de materias mar-cado por Prat de la Riva y Montanyola en su “Compendio de la doctrina catala-nista”.

El lema del “Catecismo asturianista” es “Asturias libre regida por sí mis-ma”, rechazando el separatismo y con un programa que reconoce el derecho de Asturias a constituirse y organizarse como región autónoma, así como a regirse por las leyes más adecuadas a la región. Reconoce la autonomía de los municipios, base de la organización regional y de las comarcas, con un elevado grado de descentralización. Preveía la existencia de una Junta o Cortes Regio-nales elegidas por referéndum de los Ayuntamientos y con representación cor-porativa e individual, admitiendo el voto plural para aquellos que por razones intelectuales o impositivas debiesen tener más de un voto; Tribunal de Justicia, Concierto con el Estado, perfeccionamiento del bable, policía regional, funcio-narios nativos, etcétera.
Al poder central le quedaban atribuidas las relaciones internacionales, la defensa, aquellos aspectos que afectasen a toda la comunidad española, etcé-tera.

En 1918 surge el movimiento de la “Liga pro Asturias” como consecuen-cia de una conferencia pronunciada en el Teatro Jovellanos por Nicanor de las Alas Pumariño y en el que pronto se implicarían diversos miembros de la Uni-versidad. Sin embargo, sus planteamientos no iban más allá de una descentra-lización, por lo que perdieron fuerza y difusión.
Pero hay que situarse en un contexto más amplio que tiene lugar en la misma fecha: últimos meses de 1918 y primeros de 1919. El debate parlamen-tario entre Maura y Cambó, así como la reacción y el reflejo que en otras regio-nes de España tuvieron lugar, como consecuencia de la petición de mayor au-tonomía regional por parte de la Mancomunidad de Cataluña.
Así, en efecto, al margen del Ayuntamiento de Gijón y alguna otra institu-ción que interesó a la Presidencia del Gobierno la concesión de autonomía municipal y regional, nos encontramos con las Bases aprobadas por la Diputa-ción Provincial de Oviedo en sesión celebrada el día 18 de diciembre de 1918, y remitidas al Gobierno, solicitando la autonomía regional. El Presidente de la Diputación era don Armando de las Alas Pumariño, y los autores del dictamen de las Bases fueron don Rafael Rodríguez Arango, don José María de Saro, don Carlos de la Torre y don Ramón Prieto.

Se trata de un corto documento con una declaración de principios genera-les y cinco Bases que no pasa de ser un ruego en orden a una ampliación -inconcreta- de las facultades de la Diputación y los Ayuntamientos asturianos.
Con la llegada de la Dictadura de don Miguel Primo de Rivera, el tema re-gional quedó bloqueado y solamente la complicada vía prevista en el Estatuto provincial quedaba como recurso, casi imposible, para acceder a un régimen de autonomía regional. Pero el hecho es que, al parecer, según don Sabino Álvarez Gendín recoge, la Diputación Provincial de Oviedo elevó al Directorio militar, en octubre de 1923, una Memoria reclamando una amplia autonomía para la región.
La siguiente iniciativa regionalista asturiana fue impulsada por el catedrá-tico de Derecho administrativo de la Universidad de Oviedo y secretario general del Ayuntamiento, don Sabino Álvarez Gendín, el cual redactó un Anteproyecto de Bases para el Estatuto Regional de Asturias, que incluyó como apéndice en su libro “Regionalismo. El problema en Asturias” y que portaba un prólogo del señor Fernández Ladreda, cualificado profesional y conocido político que había sido alcalde de Oviedo en época del Directorio militar y ocuparía en los años cuarenta puestos de responsabilidad.

La Base 1ª constituía la Diputación Regional de Oviedo, pero la redacción del Anteproyecto debió ser anterior a la promulgación de la Constitución de la Segunda República, ya que en su Base 2ª hace mención de  “los preceptos constitucionales que rigen la República federal”, concepto rechazado del texto que se aprobó el 9 de diciembre de 1931.
Pese a ello, hay que reconocer el ámbito moderado de autonomía que consagraba a la región.
Hay que señalar algunos detalles característicos de este proyecto, y uno de ellos es el contenido en la Base 3ª, referida a la representación en la Asam-blea Regional, formada por los diputados elegidos por las Corporaciones muni-cipales y los designados por los Centros Asturianos de América. Cuestión esta última ampliada en las Bases 5ª y 6ª.
Entre las competencias de la Diputación Regional estaban las de la Cor-poración Provincial, las de la enseñanza secundaria, comercial e industrial, obras de interés regional, explotaciones forestales  fluviales, turismo, cultura y riqueza regional, instituciones de crédito, Cajas de Ahorro, seguros, protección de monumentos, beneficencia, sanidad y asistencia social, abastos, servicios meteorológicos y estadísticos, régimen local, etcétera.

A pesar de tratarse de una iniciativa exclusivamente personal del adminis-trativista gozó de amplia notoriedad en el Principado y en los medios profesio-nales de la época.
Más cortas eran las aspiraciones autonomistas de Ramón Argüelles, que en 1934 escribió la obra “Regionalismo autonómico asturiano”, propugnando una Hacienda regional y un sistema de conciertos económicos y la transferen-cia de algunos servicios del Estado atendidos con dificultades por el poder cen-tral.
En Asturias no llegó a producirse en el período republicano de 1931 a 1936 un proceso de autonomía regional que tuviera trascendencia pública, si bien suele mencionarse un manifiesto de 29 de mayo de 1936, en Gijón, a car-go del Bloque Popular, regionalista y apolítico, que anunciaba una campaña a favor del Estatuto en Asturias.
En plena guerra civil en Asturias se produjo una situación autonómica al margen de la prevista en la Constitución de 1931. Debe inscribirse como el re-conocimiento de una situación de hecho producida por las circunstancias béli-cas, el aislamiento territorial y la presión popular. En tal sentido sería refrenda-da y reconocida por el Decreto de la Presidencia del Consejo de Ministros de 23 de diciembre d 1936, que constituyó, con carácter transitorio, los Consejos Provinciales de Aragón, Burgos y Palencia.
El Consejo Interprovincial de Asturias y León tuvo su sede en Sama de Langreo y, al parecer, se planteó la necesidad de un Estatuto de Autonomía regional.
Llegó a emitir moneda propia y el Consejo asumió la plena responsabili-dad del mando en el territorio de su autoridad, organizándose en Comisiones o Departamentos. Todo acabaría con la ocupación de Gijón el 20 de octubre de 1937.

II. RÉGIMEN PREAUTONÓMICO



1. La transición preautonómica



Como parece ser una constante de nuestra, desgraciadamente episódica, trayectoria de constitucionalismo democrático, el cambio político sobrevenido en 1977 debió afrontar primordialmente las presiones autonomistas que conflu-yeron a la transición .
El sistema preautonómico se inicia, pues, pocos meses después de la aprobación de la Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 y prolon-ga sus efectos hasta bien entrada la vigencia de la Constitución. Esta etapa, naturalmente concebida como transitoria, va a influir, no obstante, sobre la au-tonomía propiamente dicha en sus diversas manifestaciones.

En primer lugar, supuso la aceptación de un estimable compás de espera hasta tanto culminasen los procesos estatutarios, ayudando a la maduración y consolidación de esta experiencia, rigurosamente novedosa en España en cuanto a su generalización.
Aunque sus resultados prácticos, desde el punto de vista de contenido gestor y autonomía decisoria, no fueron espectaculares, se favoreció el afian-zamiento de hábitos de administración regional, que en la mayoría de los casos carecían de precedentes.
Desde el ángulo de la sociología política, la andadura autonómica contri-buyó a facilitar actitudes de diálogo entre le centro y la periferia y a abrir cauces de negociación entre estas instancias, superándose resistencias burocráticas que sabemos constituyen el más importante escollo para la descentralización, y aleccionándose con una suerte de pedagogía político-administrativa a las re-presentaciones territoriales sobre las dificultades y complejidades inherentes a la Administración moderna.
La organización peculiar de estos regímenes y sus funciones generales se establecieron en los correspondientes Decretos Leyes que en número de 13 se escalonaron en poco más de un año, desde el 19 de septiembre de 1977 (Cataluña), al 31 de octubre de 1978 (Castilla-La Mancha).
El dispositivo era más bien simple: se partía de un órgano colegiado de-nominado Junta, Consejo o Diputación General en el caso de Aragón, que asumía los máximos poderes; otro unipersonal, el Presidente nombrado por aquél y un órgano colegial, en algunos casos de carácter permanente, con fun-ciones delegadas o de ejecución.

La integración del órgano representativo sufrió modificaciones según las sucesivas fases de la transición democrática. Con anterioridad a las primera elecciones locales que se celebraron en 3 de abril de 1979, su composición se basaba sustancialmente en la incorporación de los Senadores y Diputados que resultaron elegidos en los comicios de 15 de junio de 1977, con una reducida presencia de representantes locales. Con ocasión de las elecciones de este carácter se modifican las proporciones respectivas, que tienden a nivelarse.
Los contenidos competenciales de estos órganos genéricamente abarca-ban la ejecución, incluyendo la potestad reglamentaria, la coordinación y pro-puesta, pero dependían sustancialmente de los resultados a que se llegaron a través de la mecánica transferencial prevista en los Decretos que desarrollan los respectivo regímenes.
Tales transferencias provendrían del Estado o de las Diputaciones provin-ciales, determinándose las funciones asumibles por los órganos preautonómi-cos y delimitándose las competencias con referencia a la legislación que las regulaba, lo que se plasmaba finalmente en Decretos específicos.

En la práctica, las tendencias igualitarias antes aludidas y el temor a la marginación en el proceso, hicieron que lo mismo que sucedió con la normativa de partida, se operase aquí una sustancial asimilación mimética de los prece-dentes catalanes, tanto en lo referente a los contenidos competenciales trans-feridos como al procedimiento antecedente.
Las transferencias no operaron sobre bloques competenciales completos de responsabilidad ministerial, ni siquiera a partir de los gestionados por unida-des inferiores del tipo de las Direcciones Generales, sino sobre sectores fun-cionales definidos con mayor o menor precisión. Sólo en algún caso -urbanismo, tutela de las corporaciones locales- puede estimarse en puridad que hubo un traslado competencial integral.

Todo ello acentuó las dificultades inherentes a la asunción real de las po-testades asignadas.
Si recordamos que en el ámbito provincial las delegaciones ministeriales suelen ser únicas y ocupar físicamente una sola dependencia, se comprende-rán los escollos implicados en estas tareas a las que se sumó la inicial resis-tencia del funcionario a integrarse en la naciente administración, abandonando su estable status de partida.
Las Comisiones mixtas de transferencias de funciones de las Diputacio-nes a las Preautonomías o no llegaron siquiera a convocarse o produjeron transformación alguna del orden competencial. En realidad, la copia aquí tam-bién de la vía catalana era realmente incongruente en otros medios con su rea-lidad social.
En todo caso, el balance final del proceso preautonómico fue positivo y, desde luego, condicionó en su inicial desarrollo tanto la versión constitucional de las autonomías como la posterior etapa estatutaria, suministrando el primer acervo competencial de las Comunidades Autónomas. Dio una primera aproxi-mación ala convivencia autonómica, consiguió la solución interna de algunos temas especialmente conflictivos, como el de ciertas sedes regionales, y ofre-ció las pautas necesarias para la delimitación final del mapa autonómico.

2. Las transferencias de competencias y servicios



A) El procedimiento y sus problemas



Todo el proceso de transferencias de competencias se confió en el perío-do de autonomía provisional a dos comisiones mixtas que actúan respecto de cada uno de los entes preautonómicos instaurados: una de ellas se encargaba de estudiar y proponer las transferencias procedentes de la Administración del Estado y la otra de las transferencias relativas a competencias propias de las Diputaciones Provinciales .

A la composición de dichas comisiones y a su función se referían muy sumariamente los Reales Decretos-leyes de creación de los entes preautonó-micos, y con más detalle los Reales Decretos que sistemáticamente se dictaron en desarrollo de los mismos.
Los Reales Decretos referidos estaban totalmente ayunos de reglas de procedimiento, descontando el dato de que las propuestas de las Comisiones mixtas habían de elevarse al Gobierno para su aprobación definitiva.

Las peculiaridades del proceso preautonómico y el papel confiado a las Comisiones mixtas prepararon un rápido deterioro del sistema. La razón es, en principio, muy fácil de explicar: las Comisiones mixtas se vieron rápidamente sustituidas por la pobre y poco gratificante misión de prestar su asentimiento a propuestas de transferencias que habían sido acordadas antes en la Comisión catalana; ello tenía que ser necesariamente así si no se quería llevar el sistema administrativo hacia una heterogeneidad impracticable, pero la consecuencia es que las Comisiones mixtas se vaciaban de competencias y aun de sentido.

Al margen de lo anterior, las Comisiones mixtas han revelado otros mu-chos problemas de funcionamiento: la falta de órganos de apoyo, que llenaba de carencias y dificultades sus tareas de estudio y generaba imprecisiones en los análisis; funcionamiento notablemente lento, debate sucesivo en el seno de una ponencia, luego en un grupo de trabajo y finalmente en el pleno de la Co-misión.
Los defectos e insuficiencias descritas llevaron a una modificación del sis-tema de Comisiones mixtas. El Real Decreto 2986/1980 de 12 de diciembre, modificó su funcionamiento y composición. Esta norma, ante el agotamiento del sistema anterior, daba un giro profundo al mismo para organizar Comisiones sectoriales, llamadas a atender áreas de materias homogéneas (agricultura, sanidad, etc.) y proponer transferencias con un contenido único y común para todos los entes preautonómicos, que venían a sustituir  a las originales Comi-siones mixtas paritarias establecidas para cada preautonomía con competen-cias universales en materia de transferencias.
Aunque algunos de los problemas siguieron afectando al nuevo sistema, no cabe duda de la superioridad de la nueva fórmula.

B) Las propuestas de transferencias y su complementación técnica



La función de las Comisiones mixtas concluía con la elaboración de una propuesta que, una vez aprobada por el Pleno, se elevaba al Gobierno a efec-tos de la formulación de la transferencia de competencias mediante Real De-creto.
La propuesta elevada por la Comisión mixta debía ser completada, antes de convertirse en Decreto de transferencias, con los ajustes y precisiones para determinar el órgano y órganos estatales que ostentaban la competencia trans-ferida, las normas reguladoras de la materia objeto del traspaso y los poderes, funciones o competencias específicas que el Estado se reservaba.
Deberían complementarse con otras referencias a la fecha de efectividad de los traspasos, la organización previa de los servicios correspondientes en el ente autonómico que va a recibir aquéllos y los medios personales, patrimonia-les y financieros que se ponen a su disposición.

C) Valoración de las transferencias



En el período preautonómico se empleó, según hemos dicho, la técnica de remitir a un momento posterior la aprobación del Real Decreto de transfe-rencias y la determinación de los medios personales, patrimoniales y presu-puestarios precisos para ejercer las competencias, por lo que todos los Reales Decretos aplazaban su efectividad a una fecha varios meses posterior a la de su aprobación. Así pues, entre la fecha de publicación de cada Real Decreto de transferencias y la marcada para su efectividad existía un período de tiempo, más o menos extenso, abierto con la sola finalidad de proceder a la evaluación de los medios personales, patrimoniales y presupuestarios.

Por lo que se refiere a los funcionarios, el principio aplicado es el de tras-pasar los funcionarios que ejercían las competencias transferidas al ente pre-autonómico. La fórmula, aunque clara y subyacente en todos los procesos de negociación, fue prácticamente inútil.
Al no transferir todas las competencias que ostentaban una o varias dele-gaciones ministeriales, la cosa no estaba nada clara. Las transferencias, tal y como se decidían, sólo afectaban con normalidad a parte de las competencias que el funcionario ejercía, pero no a todas ellas, por lo que siempre quedaban motivos para que la Administración estatal se resistiera a traspasarlo. Según el territorio y el Departamento de que se tratase, las posibilidades que la Adminis-tración estatal tenía de prescindir de personal variaban sensiblemente.
En lo que se refiere a los medios patrimoniales, las cuestiones suscitadas fueron de índole análoga; a la hora de precisar cuáles eran los bienes patrimo-niales afectados se comprobaba que la afección era siempre parcial, esto es, que los servicios transferidos ocupaban dependencias que la parte reservada a la Administración estatal obligaba a que ésta las siguiera precisando de forma necesaria, por lo que no se traspasaba íntegramente sino, cuanto más, se ce-dían en parte.

En cuanto a la dotación de medios financieros a los entes preautonómicos para que pudieran ejercer las competencias transferidas, también se intentó objetivar al máximo las fórmulas correspondientes para llevar a efecto las eva-luaciones.
La aplicación del método debería producir resultados exactos en cuanto a las cantidades presupuestarias a transferir. No obstante, los criterios de la cita-da metodología fueron sólo un punto de partida cuya concreción real difería notablemente en unos y otros casos.

D) El impacto de las transferencias en la Administración estatal



Quizá una de las cuestiones de mayor gravedad desde la perspectiva de la nueva estructura de nuestra Administración que por causa del planteamiento de la cuestión debe resultar, que dejó sin resolver e incluso agravó la instaura-ción de las preautonomías, haya sido la de su mínima incidencia en la organi-zación administrativa preexistente.
La pregunta relativa a saber en qué medida el hecho preautonómico inci-dió en las estructuras recibidas, se contesta de forma fácil y clara: la incidencia fue mínima, con las correspondientes secuelas de incremento de costos, mayor burocratización, agudización de la complejidad administrativa, etc., que son lógicas en estos casos.
La regla de base o partida es la dicha; ningún ministerio alteró su estruc-tura central o periférica por el hecho de haberse transferido competencias que le eran propias a un ente preautonómico, salvo en cuestiones mínimas.

3. La preautonomía asturiana


A) El Real Decreto-ley 29/1978, de 27 de septiembre



La preautonomía asturiana se aprueba mediante el Real Decreto-ley 29/1978, de 27 de septiembre (Jefatura), publicado en el BOE número 242, de 10 de octubre de 1978.
En su preámbulo se reconoce que Asturias es una provincia con entidad regional histórica que cuenta con más de un millón de habitantes. Se instituye el Consejo Regional de Asturias, como órgano de gobierno de la región, que-dando en su caso reservada la tradicional denominación de Junta General del Principado para cuando se apruebe el Estatuto de Autonomía al amparo de la Constitución.
Regula las relaciones de colaboración y coordinación del Consejo Regio-nal y la Diputación, distinguiéndose la fase anterior y la posterior a las eleccio-nes locales, marcándose así la tendencia a que, en el posible Estatuto de Au-tonomía, ambos organismos se refundan en uno solo.

El Consejo de Ministros, en su reunión del día 25 de agosto de 1978, en uso de la autorización del artículo 13 de la Ley Constitutiva de las Cortes, y oí-da la Comisión de las Cortes a que se refiere el número 1 de la disposición transitoria segunda de la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política dispone la aprobación de la preautonomía asturiana.
En su artículo 2º, determina que el territorio de la región de Asturias es el de los municipios de la provincia de Oviedo.
En su artículo 3º, instituye el Consejo Regional de Asturias como órgano de gobierno y administración de la región y le dota de personalidad jurídica ple-na.
En su artículo 4º, apartado 1, establece que el Consejo Regional de Astu-rias estará constituido durante el período transitorio por 14 miembros, designa-dos por los parlamentarios elegidos en las pasadas elecciones generales a Cortes, en proporción a los resultados de las mismas, a propuesta de los gru-pos parlamentarios y por un representante de la Diputación Provincial.
Los miembros designados elegirán, de entre ellos, un Presidente que os-tentará la representación legal del Consejo y presidirá sus sesiones, un Vice-presidente y un Secretario.

El apartado 2 se dispone el procedimiento a seguir una vez se celebren las elecciones de corporaciones locales. Sustitución del representante de la Diputación por un número de Diputados provinciales igual al número de parla-mentarios; designados por los Diputados provinciales en proporción al número de éstos que tenga cada fuerza política; garantía de que todas las fuerzas polí-ticas presentes en la misma queden representados; o que todos los miembros del Consejo tendrán, después de las elecciones locales, iguales derechos y obligaciones para elegir y ser elegidos para cualquier vacante que se produzca, incluida, en su caso, la Presidencia.

En el artículo 5º regula las competencias que corresponden al Consejo Regional de Asturias:

-    Elaborar y aprobar sus propias normas reglamentarias de régimen interior.
-    Gestionar y administrar las funciones y servicios que le transfiera la Admi-nistración del Estado.
-    El Consejo informará a la Diputación Provincial sobre el plan de sus actua-ciones y será asimismo informado por aquélla de sus planes y programas.
-    Proponer al Gobierno cuantas medidas afecten a los intereses de Asturias.

En su artículo 6º establece que los miembros del Consejo podrán asumir las titularidades y atribuciones que les correspondan en relación con las com-petencias que vayan a ser objeto de transferencias al Consejo Regional cuando estas transferencias se produzcan.
En el resto del articulado se dispone que los actos y acuerdos del Consejo Regional serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, podrán ser suspendidos por el Gobierno (art. 7º); que el Consejo Re-gional podrá utilizar los medios personales y materiales de la Diputación Pro-vincial (art. 8º); que los órganos de gobierno del Consejo Regional podrán ser disueltos por el Gobierno por razones de seguridad del Estado (art. 9º); y que se autoriza al Gobierno para dictar las normas necesarias para el desarrollo de dicho Real Decreto-ley.
En las disposiciones finales se establece la entrada en vigor, el día de su publicación, del Real Decreto-ley (1ª); que el Consejo Regional se constituirá en el plazo de un mes desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley (2ª); y el carácter provisional y transitorio del régimen establecido así como las entida-des y órganos a que se refiere, hasta la entrada en vigor del Estatuto de Auto-nomía de Asturias.
Está firmado en Madrid, a 27 de septiembre de 1978 por don Juan Carlos y por el Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez González.

B) El Real Decreto 2405/1978, de 29 de septiembre



El Real Decreto 2405/1978, de 29 de septiembre (Presidencia), por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 29/1978, de 27 de septiembre, (BOE número 242, de 10 de octubre de 1978), desarrolla, en virtud de la autorización al Go-bierno del artículo 10 del Real Decreto-ley 29/1978, las normas precisas para regular los procedimientos conforme a los que hayan de utilizarse las faculta-des contenidas en su artículo quinto, a propuesta del Ministro de la Presiden-cia, previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 29 de septiembre de 1978.

En su artículo 1º establece que las normas reglamentarias de régimen in-terior del apartado a) del artículo quinto (RDL 29/1978), se aprobarán, previo acuerdo con los Diputados y Senadores de Asturias.
En el artículo 2º, que para la ejecución del RDL 29/1978, y especialmente para el desarrollo de los apartados b) y d) de su artículo quinto, se seguirá el procedimiento que establece en los siguientes artículos.
En el artículo 3º, se crea en la Presidencia del Gobierno una Comisión Mixta de representantes de la Administración del Estado y del Consejo Regio-nal, que propondrá al Gobierno los acuerdos sobre transferencias al Consejo Regional de competencias de la Administración del Estado. Establece también su composición, 30 vocales, 15 nombrados por el Gobierno y 15 por el Consejo Regional. La presidirá un Ministro del Gobierno, actuará en Pleno y en grupos de trabajo. Se constituirá en el plazo de un mes a contar desde la constitución del Consejo Regional.

En el artículo 4º indica que los acuerdos de transferencias de competen-cias regularán las formas de ejecución de las funciones, actividades y servicios transferidos, pudiendo utilizar medios personales y materiales de la Administra-ción del Estado (apartado 1), o remite, en cuanto a la situación de los funciona-rios que pasen al Consejo, a lo dispuesto en el Real Decreto 2218/1978, de 15 de septiembre (apartado 2).
En su artículo 5º indica que el Presidente de la Comisión informará perió-dicamente al Gobierno y al Consejo Regional sobre la marcha de los trabajos encomendados y en el artículo 6º dispone la entrada en vigor del Real Decreto el mismo día de su publicación.
Está firmado en Madrid, a 29 de septiembre de 1978 por don Juan Carlos y por el Ministro de la Presidencia, José Manuel Otero Novas.

C) El Real Decreto 2874/1979, de 17 de diciembre



El Real Decreto 2874/1979, de 17 de diciembre, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo Regional de Asturias en materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, urbanis-mo, agricultura, ferias interiores, turismo, transportes, administración local, cul-tura y sanidad se publica en el BOE número 312 de 29 de diciembre de 1979.
En su preámbulo reconoce la complejidad que entraña la articulación téc-nica de las transferencias, después de haber realizado diversos estudios en orden a la transferencia de competencias, llegando a la conclusión de que es más oportuno efectuar los traspasos de competencias en fases sucesivas.

En esta primera fase contempla materias de competencia de los Ministe-rios de Interior, Obras Públicas y Urbanismo, Agricultura, Comercio y Turismo, Transportes y Comunicaciones, Administración Territorial, Cultura y Sanidad y Seguridad Social, materias que podrán ser en el futuro ampliadas a medida que avancen los estudios y propuestas.
A propuesta del Ministro de Administración Territorial, y previa delibera-ción del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de diciembre de 1979, se aprobaron dichas transferencias.

En la sección primera se recogen las competencias en materia de activi-dades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
En la sección segunda las de urbanismo (como las de la Ley sobre Régi-men del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Decreto 1346/1976, de 9 de abril, entre otras); en la sección tercera las de agricultura (extensión agraria, capacitación agraria, denominaciones de origen, investiga-ción agraria, sanidad vegetal); en la sección cuarta las de ferias interiores; en la sección quinta las de turismo; en la sección sexta las de transportes (servicios públicos, creación de tarjetas de transporte propias dentro del ámbito del terri-torio asturiano, inspección y sanción en los servicios de transporte y otras); en la sección séptima las de administración local (demarcación territorial, organi-zación, comisiones gestoras, régimen jurídico, régimen de intervención y tutela, disposición de bienes de propios de las Corporaciones Locales, administración y aprovechamiento de bienes de las Corporaciones Locales y servicios loca-les); en la sección octava las de cultura (Centro Nacional de Lectura, Instituto Bibliográfico Hispánico, Tesoro Bibliográfico de la Nación, Registro General de la Propiedad Intelectual, todos ellos referidos al ámbito del territorio asturiano o depositadas en él); en la sección novena las de sanidad.

En las disposiciones finales se establece la entrada en vigor del Real De-creto, y que las competencias de las secciones II, III, V, VI, VII y VII entrarán en vigor el día 1 de abril de 1980 y el resto, secciones I, IV y IX, el día 1 de julio de 1980.
El Decreto es dado en Madrid, a 17 de diciembre de 1979. Está firmado por don Juan Carlos y por el Ministro de Administración Territorial, Antonio Fon-tan Pérez.





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