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Autonomías Asturias parte 2 - Monografía



 
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III. VÍAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA



1. El acceso a la autonomía: variedad de la regulación constitucional



La regulación de los procedimientos que pueden seguirse para llegar a la constitución de Comunidades autónomas es notoriamente variada en nuestra norma fundamental. Ello es un reflejo más, desde luego, del peculiar diseño de las autonomías territoriales que hizo el constituyente, reacio a dejar establecido un modelo concreto y proclive a delimitar tan sólo los contornos del sistema autonómico admitiendo complementaciones ulteriores, aportadas por la propia voluntad y decisión de los territorios interesados en transformarse en Comuni-dades autónomas .
Esta apertura a ulteriores concreciones prolongaba, en cierta medida, el período constituyente, dejándolo abierto en un punto crucial en el que las op-ciones políticas de los grupos llamados a aplicar la Constitución podían ser muy divergentes. Así se probó en la primera fase del proceso autonómico que hubo de ser finalmente corregida con los Pactos de 31 de julio de 1981.

La diversidad del contenido de la Constitución de 1978 tiene otras expli-caciones específicas.

-    El constituyente buscó en el procedimiento un criterio para diferenciar los contenidos de la autonomía que podían obtener, en una primera fase, los terri-torios interesados. Frente al procedimiento ordinario se dejó establecido un procedimiento especial para quienes habían tenido en el pasado tradición o experiencia de autogobierno.
-    La diversidad procedimental resulta de la necesidad de atender situaciones peculiares o problemáticas, comunidades uniprovinciales; singularidad foral de Navarra; Ceuta y Melilla; Gibraltar (?).
-    Existen algunos mecanismos ideados para impulsar el proceso autonómico, para evitar que la actitud minoritaria de alguna corporación local impidiera la transformación en Comunidad Autónoma.
-    Alguna concreta variación constitucional tiene su razón de ser en evitar un tratamiento desigual a los diversos territorios españoles.

Posibilidad a las de-más regiones, aunque no aportaran una tradición autonomista propia, de al-canzar de modo inmediato  el máximo contenido constitucional de la autono-mía.
Hay que resaltar que aunque algunos procedimientos conducen a la for-mación de Comunidades con un grado de autonomía mayor o menor, las dife-rencias no están pensadas como permanentes, ya que existe un modelo consti-tucional único de Comunidad autónoma que queda abierto a todos los territo-rios interesados. Las diferencias son transitorias. Lo que la Constitución ha di-versificado son los ritmos de acceso al modelo único, abierto a unos desde su primera constitución (art. 151 CE), y retrasado para los demás hasta que re-formen sus Estatutos tras un período de funcionamiento, en régimen de auto-nomía disminuida, de cinco años de duración (art. 148.2 CE).

2. La iniciativa autonómica



A) Presupuestos de la iniciativa autonómica



El párrafo primero del artículo 143 de la Constitución establece algunos condicionamientos para que puedan adoptarse válidamente los actos de inicia-tiva autonómica, cualquiera que sea el procedimiento de acceso a la autonomía que vaya a seguirse ulteriormente.
Sólo están habilitados para adoptar los actos de iniciativa:

-    Los territorios de ámbito provincial.
-    En el supuesto de varias provincias, que tengan características históricas, culturales y económicas comunes y que sean limítrofes.
-    Si es una sola provincia la que accede a la autonomía, que tenga entidad regional histórica.

El cumplimiento de estos requisitos previos es condición de validez de los actos de iniciativa.

B) Los titulares ordinarios de la iniciativa autonómica



El artículo 143.2 de la Constitución establece que la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano in-terinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provin-cia o isla.
La iniciativa para la formación de una Comunidad autónoma es una deci-sión en la que aparece excluido el poder central, al menos formalmente.
La delimitación del territorio de una Comunidad autónoma es una decisión de los poderes locales y por acumulación, suma de todas ellas, la formación del mapa autonómico de España.
La remisión constitucional a la iniciativa local trata de no imponer un régi-men de autonomía política allí donde no fuera bien recibido. Busca el consen-timiento de los territorios afectados para formar, de común acuerdo con los ve-cinos o limítrofes, una Comunidad autónoma.
Los acuerdos de iniciativa municipales y provinciales tienen que darse acumuladamente, aunque no se exige un orden concreto de prelación, a la vo-luntad mayoritaria de los Ayuntamientos tiene que sumarse la de la Diputación provincial. No puede seguir el proceso autonómico si no coinciden ambas vo-luntades expresadas en un mismo sentido.
Hay que resaltar el hecho de que el artículo 143.2 utilice la isla y no la provincia como base de referencia para computar la porción de censo que re-presentan los Ayuntamientos que adoptan acuerdos favorables a la autonomía.

C) Variaciones constitucionales sobre el régimen ordinario de la ini-ciativa


El régimen común de la iniciativa autonómica tiene en la Constitución al-gunas excepciones. Algunas, para establecer alguna especialidad respecto de los órganos o entes titulares de la iniciativa y otras para fijar requisitos proce-dimentales más severos o alternativos a los ordinarios.
Precisiones complementarias sobre el régimen del artículo 143
La Constitución establece en la disposición transitoria primera que en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos cole-giados podrán sustituir la iniciativa que el artículo 143.2 CE atribuye a las Dipu-taciones provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.

Dada la generalización de las preautonomías, la regla general ha sido la prevista en la disposición transitoria primera, de forma que los entes preauto-nómicos han sustituido la voluntad de las Diputaciones provinciales.
Esto tiene importancia, ya que flexibiliza un poco el sistema constitucional ordinario: el ente preautonómico, voluntad de un solo órgano, sustituye la vo-luntad de cada una de las Diputaciones provinciales individualmente conside-radas.
También hay que considerar que la intervención del ente preautonómico, en cuanto estaba formado su gobierno por representantes parlamentarios, ha-cia más simple la conexión entre los proyectos autonómicos manejados por los partidos mayoritarios en el ámbito estatal.
La iniciativa reforzada del artículo 151

El artículo 151.1 de la Constitución, a pesar de haber sido empleado so-lamente en el caso de Andalucía, es, el que mayores problemas de aplicación ha planteado.

-    Regula una forma reforzada de iniciativa local que permite acceder a la má-xima autonomía sin tener que aguardar los cinco años desde la aprobación del primer texto estatutario.
-    El reforzamiento consiste en la elevación del número de acuerdos municipa-les precisos para que la iniciativa prospere y la celebración de un referéndum en el que la mayoría de los electores de cada provincia debe ratificar la iniciati-va autonómica.
-    Si la iniciativa prospera, siguen especialidades en cuanto al contenido y en cuanto al procedimiento de elaboración del Estatuto.
-    La iniciativa de las Diputaciones no es sustituible por la del ente preautonó-mico correspondiente.
Territorios que plebiscitaron en el pasado proyectos de Estatuto de auto-nomía

La disposición transitoria segunda de la Constitución establece que los te-rritorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de autonomía y cuenten, al mismo tiempo de promulgarse la Consti-tución con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediata-mente en la forma que se prevé en el artículo 148.2, cuando así lo acuerden sus órganos preautonómicos colegiados superiores por mayoría absoluta. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artícu-lo 152.2 CE.
El problema que se trataba de atender era el de Cataluña y el País Vasco, aunque la fórmula constitucional alcanza, sin embargo, también a Galicia, que quedó así beneficiada del pudor del constituyente por designar directamente a los territorios exceptuados del régimen común.
Es notable que la fórmula ideada haya constituido en reconocer con ca-rácter retroactivo efectos jurídicos a unos plebiscitos celebrados casi cincuenta años atrás.

Lo sustancial de este procedimiento es que el titular único de la iniciativa autonómica es el órgano colegiado superior del ente preautonómico estableci-do en cada uno de los territorios beneficiados. No hay intervención de los Ayun-tamientos y Diputaciones, ni referéndum de ratificación de la iniciativa.
Cataluña, el País Vasco y Galicia han tenido que cumplir, para acceder al mayor techo competencial, menores requisitos que los que son precisos para cumplimentar la iniciativa que, de acuerdo con el artículo 143.2 CE, conduce a la autonomía menos plena.

El régimen especial de Navarra


La iniciativa autonómica de Navarra ha recibido en la Constitución un tra-tamiento especial en la disposición transitoria cuarta, aunque no referido a su conversión en Comunidad autónoma separada, sino a efectos de su posible integración en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Se establece en ella un régimen especial de iniciativa, distinto del ordina-rio del artículo 143.2 CE, para el caso de la integración de Navarra en el Con-sejo General del País Vasco o al régimen autonómico que le sustituya. El titular de esta iniciativa es el órgano foral competente, que la puede adoptar sin inter-vención de los Ayuntamientos y de la Diputación, según requiere el régimen ordinario. Es precisa la mayoría de los miembros que lo componen, y para la validez de dicha iniciativa, además, que aquélla decisión sea ratificada por refe-réndum.

No rigen estas especialidades, sin embargo, para el caso de que Navarra hubiera decidido su constitución en Comunidad autónoma separada. Ello es posible porque, sin duda, se da aquí el requisito de la entidad regional histórica que impone el artículo 143.1 a los proyectos autonómicos uniprovinciales.

La iniciativa de Ceuta y Melilla


La regulación de la iniciativa autonómica en el caso de Ceuta y Melilla tie-ne dos manifestaciones en la Constitución, entre las que existe una aparente contradicción.
Por un lado, el artículo 144 b) CE, precepto pensado expresamente para dotar de un régimen autonómico especial a Ceuta y Melilla, y en su momento a Gibraltar, permite a las Cortes autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provin-cial. Cabría la posibilidad de que las Cortes tramitaran y llegaran a aprobar un Estatuto de autonomía sin intervención del territorio interesado.
Esto motivó la inclusión de la disposición transitoria quinta, con la confe-sada intención de evitar que dichas ciudades no fueran oídas en el momento de establecerse su régimen de autonomía.
En este sentido parece que existe una cierta contradicción en la regula-ción constitucional. La disposición transitoria quinta establece que las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos y así lo autorizan las Cortes Generales.


D) La intervención de las Cortes Generales en la iniciativa autonómi-ca


En el artículo 144 de la Constitución se prevén tres supuestos de inter-vención de las Cortes Generales en la iniciativa autonómica, bien ara comple-mentar la formulada por los territorios interesados, bien para sustituirla.

Autorización de comunidades uniprovinciales



El párrafo a) del citado artículo exige la intervención de las Cortes Gene-rales para que autoricen la constitución de una Comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1 (entidad regional histórica).
En este caso, su propia iniciativa, adoptada de acuerdo con las previsio-nes ordinarias, debe complementarse con una ley de autorización, de carácter orgánico, aprobada por las Cortes Generales.

El sentido del precepto, visto desde la anterior perspectiva, es bastante simple de interpretar: sólo las provincias que pretendan acceder a la autonomía en solitario y carezcan de “entidad regional histórica” precisan autorización de las Cortes.
Este es también el sentido exclusivo en el que se ha aplicado el precepto; se ha hecho uso del mismo en un único caso, el de Madrid, en el que parecía notoria la falta del requisito referido.

Los territorios no integrados en la organización provincial



El párrafo b) del artículo 144 prevé dos intervenciones de diferente alcan-ce previstas en el citado inciso.
Una primera, se refiere al necesario complemento que precisan algunas iniciativas autonómicas, a ello alude la expresión autorizar (que se corresponde con las facultades de iniciativa reconocidas a Ceuta y Melilla en la disposición transitoria quinta).
La segunda hace alusión a la posibilidad de que las Cortes no sólo com-plementen, sino que sustituyan íntegramente la iniciativa territorial y acuerden directamente un Estatuto de autonomía (eliminado el caso de Ceuta y Melilla por aplicación de la disposición transitoria quinta, la segunda posibilidad sólo podría ser utilizada en relación con Gibraltar cuando España recupere la sobe-ranía).

La sustitución de la iniciativa autonómica


El tercer inciso del artículo 144, permite a las Cortes, mediante Ley Orgá-nica sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el artícu-lo 143.
Esta previsión es la excepción más general que encuentra en la Constitu-ción el principio dispositivo hasta el punto de que es posible que, sin que el te-rritorio se haya manifestado en absoluto, las Cortes impulsen directamente su propio proceso autonómico. Sin embargo, es como excepción ala regla general, determinada por la vigencia del principio dispositivo, como hay que comprender la previsión del artículo 144 c).

3. La vía de acceso asturiana



La iniciativa fue adoptada por el Consejo Regional de Asturias, en sesión de 1 de diciembre de 1979, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria primera y los artículos 2 y 143 de la Constitución.

El proceso previo fue el siguiente:

El 10 de noviembre de 1978, los partidos políticos con representación par-lamentaria en Asturias, Partido Socialista Obrero Español (PSOE); Unión del Centro Democrático (UCD); Partido Comunista de Asturias (PCA) y Alianza Popular (AP), suscriben un documento en el que se comprometen a:

1.    “Defender la Autonomía como una necesidad para Asturias, dentro del principio de unidad y solidaridad de los pueblos de España, tal y como queda establecida en el proyecto de Constitución.

2.    Asumir la elaboración y consecución de un Estatuto de Autonomía para As-turias en el plazo más breve posible conforme a los preceptos establecidos en el proyecto de Constitución […]”.

El 11 de junio de 1979, los partidos políticos PSOE, UCD y PCA, acuer-dan iniciar el proceso autonómico asturiano, estudiando previamente la vía constitucional a elegir, para lo que se designa a una Comisión de 24 miembros.
El 23 de octubre de 1979, los tres partidos políticos ya citados convienen iniciar el proceso autonómico en Asturias por la vía del artículo 143 de la Cons-titución. Se designa a una Subcomisión de 8 miembros con el mandato de ela-borar un borrador de anteproyecto de Estatuto.
El 17 de diciembre de 1979, la Comisión de 24 miembros aprueba un An-teproyecto de Estatuto que es sometido a un período de información pública entre el 19 de diciembre de 1979 y el 13 de enero de 1980.
Como ya se indicó, el 1 de diciembre de 1979, el Consejo Regional de As-turias, con la abstención de AP, acuerda adoptar la iniciativa de constituir a As-turias en Comunidad autónoma por la vía del artículo 143 de la Constitución. Entre los días 5 de diciembre de 1979 y el 23 de enero de 1980, los Ayunta-mientos de Asturias se pronuncian sobre la iniciativa autonómica.
La Diputación Provincial de Oviedo acuerda asumir y apoyar la iniciativa, lo hace en sentido afirmativo, con el voto en contra de AP, el día 18 de enero.
De los 78 Municipios de Asturias, 72 adoptaron acuerdo de iniciar el pro-ceso autonómico por la vía del artículo 143, representaban un 95,97% del cen-so electoral.
De los restantes municipios asturianos, uno, dados los términos en que está redactado su acuerdo, no se deduce su decisión; otro no llegó a pronun-ciarse; y los cuatro restantes, con un censo de población del 3,73%, optaron por la vía del artículo 151 de la Constitución.
La adopción de la iniciativa superó, pues, con creces, los requerimientos del artículo 143.2 de la Constitución.

IV. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DEL ESTATUTO


El acto de la iniciativa autonómica es, en el sistema de la Constitución, un requisito previo para que el procedimiento de elaboración del Estatuto de auto-nomía pueda iniciarse .
Se abre entonces verdaderamente, una vez cumplimentados los requisi-tos previos, una fase nueva que no se resuelve en un procedimiento único, sino en varios que conducen al mismo resultado de la aprobación del Estatuto, aun-que éste pueda tener diferente contenido.
Pueden distinguirse en la Constitución dos procedimientos básicos: el común del artículo 146 y el especial del artículo 151.2; y uno excepcional, que consiste en la elaboración del Estatuto por los trámites ordinarios de las leyes orgánicas -art. 144 b)-, al que hay que sumar las especialidades seguidas para el amejoramiento del fuero de Navarra.

1. El procedimiento del artículo 146 CE


El procedimiento previsto en el artículo 146 es el que debe seguirse cuando la iniciativa autonómica se ha adoptado de acuerdo con las previsiones del artículo 143.2, 144 o de la disposición transitoria primera.
La Constitución refiere de forma muy sumaria los trámites de este proce-dimiento. El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afec-tadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes para su tramitación como ley. A la tramitación ulterior al proyecto se re-fiere el artículo 136 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982.

Cumplimentado, pues, el requisito previo a la iniciativa autonómica, el procedimiento de elaboración del Estatuto se abre con la constitución de la asamblea de diputados provinciales y parlamentarios.
La asamblea constituida debe elaborar un Estatuto precisamente con el contenido que autoriza el artículo 148 de la Constitución, en cuanto a las com-petencias materiales, y con las referencias orgánicas y funcionales que impone el artículo 147. Además del reconocimiento de poderes y la articulación de re-laciones entre ellos y con los demás poderes públicos.
Una vez ultimada la elaboración del proyecto de Estatuto se debe remitir al Congreso de los Diputados con toda la documentación justificativa del cum-plimiento de los requisitos de la iniciativa autonómica y demás procedimentales del artículo 146 (y del 144, en su caso).

Se abre entonces un trámite previo de comprobación y examen por la Mesa de la Cámara del cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exi-gidos para que el proyecto pueda ser tramitado en las Cortes.
De acuerdo con el artículo 136 del Reglamento del Congreso, si la Mesa no advierte incumplimiento alguno, o, en su caso, una vez que los defectos se han subsanado, el proyecto de Estatuto se tramita como proyecto de ley orgá-nica.
La singularidad mayor de este procedimiento es la votación final sobre el conjunto del proyecto a efectuar por el Congreso, que debe aprobarlo por ma-yoría absoluta (art. 81.2 CE y 132 Rgto Congreso).

2. El procedimiento del artículo 151.2 CE



Este procedimiento es el que se sigue a la iniciativa autonómica cualifica-da del artículo 151.1 y por el que se tramitan también los Estatutos de los terri-torios a que se refiere la disposición transitoria segunda.
Entre ambos casos no hay más diferencia que la relativa a la convocatoria de la asamblea encargada de elaborar el proyecto, que la hace el Gobierno en el primer supuesto y el órgano colegiado superior del ente preautonómico en el segundo.
La asamblea redactora está compuesta en este caso tan sólo por todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial, sin participación, por tanto, como en el procedimiento del artículo 146, de los miembros representantes de las Diputaciones provinciales o de los órganos interinsulares afectados.
Es preciso que el proyecto quede aprobado por mayoría absoluta de los miembros de la asamblea y, una vez aprobado, se remite al Congreso, donde primero, se abre el período de admisión a trámite, que incumbe a la Mesa de la Cámara en los mismos términos que los proyectos del artículo 146.
Una vez admitido el proyecto, se inicia su tramitación parlamentaria, des-crita con bastante detalle en los artículos 137 a 144 del Reglamento del Con-greso.
Esta es, en síntesis, la regulación normativa del procedimiento del artículo 151.2 que ha sido utilizado por Cataluña, País Vasco y Galicia (en aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda), y por Andalucía (por ha-ber seguido la iniciativa autonómica cualificada del artículo 151.1).

3. Los estatutos “acordados”



Los dos procedimientos anteriores son a los únicos que hace referencia el Reglamento del Congreso en la sección dedicada a la tramitación de los Esta-tutos de autonomía. Aunque sean los ordinarios y generalmente usados, no son, sin embargo, los procedimientos exclusivos que pueden seguirse para elaborar y aprobar un Estatuto de autonomía.
Un procedimiento distinto debe ser necesariamente el que sería preciso seguir  de utilizarse la previsión contenida en el artículo 144 b), que habilita a las Cortes para “acordar” un Estatuto de autonomía para los territorios no inte-grados en la organización provincial. Se elabore o no el proyecto oyendo pre-viamente al territorio interesado, la propuesta pertenecerá al Gobierno (proyec-to de Ley) o a las propias Cortes (proposición de Ley).
La tramitación del proyecto no revestirá ninguna de las especialidades de los demás Estatutos, sino que se hará por los cauces ordinarios previstos para las leyes orgánicas.

4. La vía llamada de “amejoramiento del Fuero”


Los Pactos autonómicos de julio de 1981, al programar la sucesiva consti-tución de Comunidades autónomas, establecieron que en el caso de Navarra se procederá por la vía del amejoramiento del Fuero y se respetarán las previ-siones de la Constitución.

5. El procedimiento de elaboración del Estatuto de Auto-nomía de Asturias



Ante el silencio constitucional en relación con la convocatoria de la asam-blea del artículo 146, en el caso de Asturias fue el Gobierno quien convocó la asamblea, lo que motivó el desacuerdo del ente preautonómico y dio origen a una polémica que hizo al Gobierno abstenerse en lo sucesivo de formular él mismo estas convocatorias. Después, lo normal ha sido que o bien convoque el ente preautonómico o que la Asamblea se autoconvoque.

El 18 de enero de 1980 se constituye la Asamblea de Parlamentarios y Diputados Provinciales que a tenor del artículo 146 de la Constitución ha de aprobar el proyecto de Estatuto de autonomía y remitirlo a las Cortes Genera-les.
La Asamblea toma en consideración para debate el Anteproyecto elabo-rado por la Comisión de los 24 miembros, ya sometido a información pública.
El 12 de abril termina sus trabajos con una votación de totalidad del pro-yecto de Estatuto, que es aprobado por 41 votos a favor y 2 en contra, los de los representantes de AP.
El 21 de abril de 1980, el Proyecto de Estatuto de Autonomía se deposita en el Congreso de los Diputados y se remite también al Gobierno de la Nación.
El Proyecto se remite el 22 de abril de 1980 a la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, por acuerdo del Presidente de dicha Cámara publicado en el BOCE de 26 de mayo. No obstante, hasta ya entrado el año 1981, no comienzan realmente los trabajos legislativos.

El 4 de marzo de dicho año se emite el informe de la Ponencia. El 24 de junio, el dictamen de la Comisión Constitucional. El 1 de octubre, el Pleno del Congreso de los Diputados debate y aprueba por abrumadora mayoría el Dic-tamen de la Comisión Constitucional.
El Proyecto de Estatuto aprobado por el Congreso de los Diputados entra en el Senado y se remite a su Comisión Constitucional el 16 de octubre de 1981. Durante el mes de noviembre se produce el informe de la Ponencia y la aprobación de la Comisión. El día 1 de diciembre recibe la aprobación del Ple-no del Senado, que introduce diversas enmiendas en el texto votado por la Cámara baja, por lo que el proyecto de Estatuto regresa al Congreso de los Diputados que lo aprueba en su versión definitiva en la sesión del día 15 de diciembre de 1981.
El Rey sanciona la Ley Orgánica que aprueba el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias el 30 de diciembre de 1981. La Ley se publica en el BOE del 11 de enero de 1982 y entró en vigor a los veinte días de su publica-ción.
El Estatuto de Autonomía para Asturias es el primer Estatuto que se aprueba conforme a lo previsto en el artículo 143 de la Constitución.





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